가. 영월군수가 「영월군 참전유공자 지원 조례」 제2조에 따른 참전유공자에게 참전명예수당과 교통비를 추가 지원 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

나. 질의 가가 가능하다면 지방의회의원이 발의하여 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따라 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).

먼저, 질의 가와 같은 비용을 지원하는 사무가 영월군 소관 자치사무인지 살펴보겠습니다. 「참전유공자 예우 및 단체설립에 관한 법률」(이하 “참전유공자법”이라 한다) 제4조에서 국가와 지방자치단체는 참전유공자의 예우와 지원을 위하여 참전유공자의 복리를 증진하국가보훈부장관은 65세 이상의 참전유공자에게는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급한다고 규정하고 있습니다. 이 규정들은 참전유공자의 공헌을 기리고, 복지 향상 등을 위한 것으로, 지방자치단체가 참전유공자에게 그 지역의 실정에 맞는 지원을 실시하는 것을 배제하려는 것으로 보기 어려워 보입니다.

이 사안에서 영월군은 참전유공자에게 참전명예수당과 교통비를 추가 지원함으로써 참전유공자의 복리를 증진하기 위한 것으로 「지방자치법」 제13조제2항제2호에서 자치사무로 규정하고 있는 “주민의 복지증진”에 해당하는 것으로 보이므로, 질의요지와 같은 참전명예수당 등의 비용을 지원하는 사무는 영월군 소관 자치사무인 것으로 보입니다.

다음으로 질의 가와 같은 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다. 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

따라서, 질의 가와 같은 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 같은 법 및 같은 법 시행령의 규정, 관련 판결 등을 참고하고, 유사한 수당을 중복 지급하는 것이 지방재정 운영의 형평성이나 효율성에 미치는 영향(각주: 법제처 2012. 7. 25. 의견제시 12-0226 참조), 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 귀 기관에서 판단하여야 할 것이고, 그 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여

「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 지방자치단체의 사무를 통할하는 집행기관으로 지방자치단체의 장을 두고, 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 법령에서 허용한 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없습니다(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결 참조).

「지방자치법」 제47조제1항제2호 및 같은 법 제142조제1항에서는 예산의 심의·확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는데, 상위 법률에서 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위 법규인 조례로써는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 침해하는 조례를 제정할 수는 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조).

이 사안에서 「영월군 참전유공자 지원 조례 일부개정조례안」(이하 “영월군조례안”이라 한다) 제3조에서는 영월군수는 “예산의 범위 내에서 다음 각 호의 구분에 따른 지원사업을 할 수 있다”고 규정하고 있는데, 이 규정은 영월군수에게 참전명예수당의 예산 편성 및 집행에 관하여 재량권을 부여하고 있는 것으로 보여지고, 영월군수에게 반드시 해당 예산을 편성하여 집행할 의무를 부과하는 등 「지방자치법」에 따른 영월군수의 권한을 침해할 정도의 견제장치를 두고 있는 것으로 보이지도 않으므로, 영월군조례안이 집행기관으로서의 영월군수의 고유 권한인 예산 편성권이나 집행권을 침해하는 것으로 보기 어렵습니다(각주: 법제처 2017. 9. 22. 의견제시 17-0233 참조).

따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의 가와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.