이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」제71조에 따르면 지방의회는 회의의 운영에 관하여 「지방자치법」에서 정한 것 외의 필요한 사항은 회의규칙으로 정할 수 있는 바, 지방의회는 주민의 직접선거를 통해 선출된 주민의 대표인 의원들로 구성된 주민의 대표기관으로서 폭넓은 내부적 의사자율권을 가지고 회의규칙을 제정할 수 있습니다.(각주: 법제처 2018. 7. 5. 의견제시 18-0133 참조)
그러나 「지방자치법」 제71조에 따라 지방의회가 제정하는 회의 규칙은 지방의회가 회의의 운영에 관한 사항을 규율하기 위하여 정하는 것으로서 원칙적으로 의회 구성원에 대해서만 효력을 가진다고 할 것이고, 지방의회는 법률의 범위 안에서 그 회의에 관하여 회의 규칙을 제정할 수 있다고 할 것이므로(각주: 법제처 2019. 9. 17. 의견제시 19-0270 참조) 회의규칙에서 의회 구성원이 아닌 지방자치단체장의 예산안 제출시기를 규정하는 것은 「지방자치법」 제71조에 따른 회의규칙의 규율 범위를 벗어날 소지가 있다고 할 것인 바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서, 즉 법령에 위반되지 않는 범위 내에서(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조) 조례를 제정할 수 있는 바, 「지방자치법」 제127조에서는 지방자치단체의 장이 예산안을 편성하여 지방의회에 제출하여야 할 시기와 지방의회에서 예산안에 대해 의결해야 할 시기에 대해 규정하면서(제1항 및 제2항) 지방자치단체의 장은 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다고 규정하고(제4항) 있습니다.
그런데 수정예산안은 지방의회에서 예산안이 의결되어 확정되기 전에 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출한 예산안에 수정을 가할 필요가 있는 경우 인정되는 것인데, 지방자치단체장은 「지방자치법」 제130조에 따라 예산이 확정된 후에도 추가경정예산을 편성하여 지방의회에 제출할 수 있다는 점을 고려하면 예산안에 대한 상임위원회의 심사 종료 후 지방의회 의결 전 단계에서 부득이한 사유가 발생한 경우 예산 확정 후에 추가경정예산제출로 처리하도록 하는 것보다는 수정예산안을 제출하여 지방의회에서 논의될 수 있도록 하는 것이 보다 효율적일 수 있으며, 예산 집행 상 변경을 야기할 수 있는 천재지변 발생 등 ‘부득이한 경우’의 내용이나 발생 시기를 특정하기 곤란하다는 점을 고려하면 조례로 「지방자치법」에 따라 인정된 지방자치단체장의 수정예산안 제출 시기를 상임위원회의 심사 완료 여부를 기준으로 일률적으로 제한하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
더 나아가 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산편성권을 지방자치단체의 장에게, 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회에 각각 부여하여 예산에 관한 권한을 지방자치단체의 장과 지방의회에 배분하여 각기 그 고유권한을 행사하도록 하고 있으므로 상호 견제의 범위 내에서 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되, 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다(각주: 대법원 2001.12.11. 선고 2001추64판결 참조)고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체장이 지방의회에 제출한 예산안에 대한 상임위원회 심사 종료 후에 지방자치단체장이 수정예산안을 제출할 수 없도록 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」에 따라 지방자치단체장에게 인정된 예산편성권을 침해하는 것으로 적정하지 않다고 할 것인 바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 〜 11. (생 략)
제71조(회의규칙) 지방의회는 회의의 운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다.
제127조(예산의 편성 및 의결)
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
제130조(추가경정예산) ① 지방자치단체의 장은 예산을 변경할 필요가 있으면 추가경정예산안을 편성하여 지방의회의 의결을 받아야 한다.
② 제1항에 관하여는 제127조제3항과 제4항을 준용한다.
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