이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제39조제1항에서는 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지(제1호) 등 지방의회의 의결사항에 대해 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하여 조례로 정할 수 있는 지방의회의 의결사항에 대해 별도로 제한하여 규정하고 있지 않으므로 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 조례의 제정범위인 법령의 범위 안에서 「지방자치법」상 집행기관과 지방의회 간 견제와 균형의 원칙에 반하지 않는 내용을 지방의회의 의결사항으로 조례에 정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 위원회 위원으로 지방의회가 누구를 추천할지는 지방의회에서 스스로 결정할 수 있는 사항이고, 지방의회가 결정한 추천 대상자는 지방자치단체장이 위원회 위원으로 위촉할 수 있는 대상 중에 하나에 불과할 뿐이어서 지방자치단체장이 추천 대상자를 반드시 위원회 위원으로 위촉할 필요는 없다고 할 것이므로 지방의회가 위원회 위원으로 지방의회 의원을 추천할 때 추천 대상자를 지방의회 본회의 의결로 결정하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 지방자치단체장의 위원회 위원 위촉에 관한 고유한 인사권을 침해한다고 보기는 어려울 것이므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만 위원회 위원 추천 건은 수시로 발생할 수 있는데 지방의회는 정례회와 임시회로 구분되는 회기가 있어(각주: 「지방자치법」 제44조 및 제45조 참고) 상시 개최되는 것이 아니므로 위원회 위원 추천에 대한 지방의회의 의결을 적시에 거치는 것이 현실적으로 어려울 수 있다는 점을 고려하면 위원회 위원 추천을 지방의회 회기 중인지 여부와 상관없이 단순히 지방의회의 의결사항으로 규정하기보다는 지방의회 회기가 아닐 때에는 지방의회의 의사를 확인할 수 있는 다른 절차를 통해 결정하고 이후 회기 시 보고하도록 하는 등 회기가 아닌 경우에도 위원회 위원 추천이 적기에 효율적으로 실시될 수 있도록 하는 내용을 함께 규정하는 것이 바람직해 보입니다.
한편 「지방자치법」 제43조에서는 지방의회는 내부운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 「지방자치법」 등에서 위원회 위원 추천 대상을 조례나 규칙 대상으로 규정하고 있지 않고, 앞에서 살펴본 바와 같이 위원회 위원으로 지방의회가 누구를 추천할지는 지방의회에서 스스로 결정할 수 있는 사항이라는 점에서 위원회 위원 추천에 필요한 내용을 의회 규칙으로 정하는 방안도 고려할 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」에 따르면 지방의회는 선거에서 선출된 지방의회 의원 전체로 구성(제30조, 제31조)되어 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 의사를 스스로 결정하는 최고 의사결정기관으로서의 지위를 갖는다는 점(각주: 법제처 2019. 9. 17. 19-0272 의견제시례 참고)을 고려하면 같은 법 제39조에 따른 지방의회의 의결은 지방의회 본회의 의결을 의미한다고 보아야 하고 같은 조 제2항에 따라 조례로 지방의회의 의결사항을 정한 경우라 하여 이를 달리 볼 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고 「지방자치법」 제63조 및 제64조에서는 지방의회의 개의(開議) 요건(재적의원 3분의 1 이상의 출석)과 원칙적 의결 요건(재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성)에 대해 규정하여 지방의회의 의사결정 방법을 지방의회 구성원의 찬반 의사표시를 결집하여 다수의 의사를 해당 지방의회의 최종적인 의사로 결정하도록 지방의회의 의사결정방법에 대하여 규정하고 있습니다.
한편 「지방자치법」 제49조에서는 지방의회의 의장은 의회를 대표한다고 규정하고 있는데, 여기에서 의회를 대표한다는 의미는 조직적, 의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것이지 지방의회의 의사를 대표할 수 있다는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 참고).
또한 「지방자치법」 제56조에서는 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조에서는 위원회는 그 소관에 속하는 의안과 청원 등 또는 지방의회가 위임한 특정한 안건을 심사한다고 규정하고 있으나 상임위원회에서 심사한 사항과 본회의 의결과의 관계에 대해 별도로 규정하고 있지 않은바, 상임위원회의 설치 목적이 본회의에서의 안건 심의에 앞서 보다 전문적이고 심도 있는 안건 심사를 통해 의회 운영의 전문성과 능률성을 확보하기 위한 것이라는 점을 고려하면 지방의회의 의결사항을 상임위원회에서 최종적으로 결정하도록 하는 것은 적정하지 않다고 할 것입니다.
그렇다면 위원회 위원 추천 대상자 선정을 「지방자치법」 제39조제2항에 따라 지방의회의 의결사항으로 할 것인지는 지방의회에서 정책적으로 판단하여 결정할 수 있으나, 위원회 위원 추천 대상자 선정을 「지방자치법」 제39조제2항에 따른 지방의회의 의결사항으로 조례에 규정한 이상 해당 사항에 대한 최종 결정은 「지방자치법」에 따른 의결 절차에 따라 결정하여야 할 것이고, 지방의회 의장이 지방의회의 의사를 대표하여 추천대상자를 결정하거나 상임위원회에서 지방의회의 의사를 대리하여 추천대상자를 확정할 수는 없다고 할 것이므로 질의요지와 같이 위원회 위원 추천 대상자 선정을 지방의회의 의결사항으로 규정하면서 지방의회 의장이 관련 상임위원회와 협의한 후 추천 대상자를 선정한 경우 지방의회 본회의 의결을 거친 것으로 보도록 간주하는 내용을 조례로 규정하는 것은 조문 간 상충되는 내용을 규정하는 것이 되어 적정하지 않다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제43조(의회규칙) 지방의회는 내부운영에 관하여 이 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있다.
제49조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다.
제56조(위원회의 설치) ① 지방의회는 조례로 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있다.
② 위원회의 종류는 소관 의안과 청원 등을 심사ㆍ처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사ㆍ처리하기 위한 특별위원회 두 가지로 한다.
③ 위원회의 위원은 본회의에서 선임한다.
제58조(위원회의 권한) 위원회는 그 소관에 속하는 의안과 청원 등 또는 지방의회가 위임한 특정한 안건을 심사한다.
제63조(의사정족수) ① 지방의회는 재적의원 3분의 1 이상의 출석으로 개의(開議)한다.
② 회의 중 제1항의 정족수에 미치지 못할 때에는 의장은 회의를 중지하거나 산회(散會)를 선포한다.
제64조(의결정족수) ① 의결 사항은 이 법에 특별히 규정된 경우 외에는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.
② 의장은 의결에서 표결권을 가지며, 찬성과 반대가 같으면 부결된 것으로 본다.
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