이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 등 참조).
한편 「관광진흥법」 제48조의9에서는 관광사업자(각주: 관광객을 위하여 운송ㆍ숙박ㆍ음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 관광에 딸린 시설을 갖추어 이를 이용하게 하는 업(業)을 경영하기 위하여 등록ㆍ허가 또는 지정을 받거나 신고를 한 자를 말하며 (「관광진흥법」 제2조제1호, 제2호 참조) 이하 같음), 관광 관련 사업자, 관광 관련 단체, 주민 등은 공동으로 지역의 관광진흥을 위하여 광역 및 기초 지방자치단체 단위의 지역관광협의회(이하 “협의회”라 한다)를 설립할 수 있도록 하면서(제1항), 협의회 설립을 해당 지방자치단체의 장의 허가 사항으로 규정하고 있고(제2항), 협의회를 법인으로 하도록 하고 있으며(제3항), 지방자치단체의 장은 협의회의 운영 등에 필요한 경비의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있도록 규정하고 있고(제5항), 협의회의 설립 및 지원 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며(제6항), 협의회에 관하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하도록(제7항) 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이처럼 「관광진흥법」에서는 협의회의 설립 및 지원 등에 필요한 사항을 조례로 정할 사항으로 규정하고 있으나, 협의회가 관광사업자, 관광 관련 단체, 주민 등이 공동으로 설립한 법인으로서 지방자치단체와는 독립된 법인격을 가지므로 협의회는 「관광진흥법」의 규정 범위 내에서 자율적으로 설립ㆍ운영되어야 할 민간단체라는 점과 협의회 설립이 지방자치단체장의 허가 사항이라는 점을 고려하면 「관광진흥법」 제48조의9제6항에서 조례로 정하도록 한 “협의회의 설립”에 관한 사항은 협의회의 설립을 허가하는데 필요한 절차 등에 관한 사항을 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
또한 「관광진흥법」 제48조의9제7항에서는 협의회에 관하여 같은 법에서 규정된 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하면서, 「관광진흥법」에서는 협의회의 성격을 법인으로 한다고 하는 외에 협의회의 정관이나 기관 등에 대해 별도로 규정하고 있지 않으므로 협의회의 정관이나 기관 등에 관한 사항은 「민법」의 규정에 따라야 할 것인데, 「민법」 제40조에서는 이사의 임면에 관한 규정(제5호)과 사원자격의 득실에 관한 규정(제6호)를 사단법인의 정관 사항으로 규정하고 있고, 같은 법 제57조부터 제59조까지에서는 법인에 법인의 사무를 집행하고 법인을 대표하는 이사를 두도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 법인인 협의회를 대표하고 협의회의 사무를 집행할 이사에 관한 사항 및 그 밖에 협의회의 구성에 필요한 사항은 기본적으로 협의회의 정관 사항이라고 할 것이고, 그에 관한 구체적인 내용을 조례로 정하는 것은 행정기관이 아닌 사단법인으로 설립ㆍ운영되는 협의회의 성격에 비추어 봤을 때 바람직하지 않다고 할 것입니다.
그런데 「서울특별시 관광진흥 조례 일부개정안」(이하 “서울시조례안”이라 한다) 제16조의3에서는 서울특별시 관광협의회 회장을 시장과 민간전문가 공동으로 하도록 하고, 부회장은 회원 중에서 호선하도록 하며, 협의회 회원은 회장이 위촉하도록 하여 협의회 구성에 관한 일반적인 내용을 규정하고 있는바, 협의회의 회장은 협의회를 대표하는 자이고, 부회장은 회장의 업무를 대행하는 자라는 점을 고려하면 회장ㆍ부회장은 법인 이사의 성격을 가지는 것으로 보이고, 협의회 회원은 협의회의 구성원으로서 법인 사원의 성격을 가진다는 점을 고려하면, 협의회의 회장ㆍ부회장ㆍ회원의 임명ㆍ선출 등에 관한 사항은 기본적으로 협의회 정관에서 정할 사항이므로, 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 「관광진흥법」, 「민법」 등 상위 법령의 취지에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 협의회는 민간단체로서 누구를 그 구성원으로 할지는 「관광진흥법」의 규정 범위 내에서 협의회에서 자율적으로 정관 등에서 규정할 수 있는 사항이라고 할 것인바, 「관광진흥법」 제48조의9에서는 광역 및 기초 지방자치단체 단위로 협의회를 설립할 수 있도록 하면서(제1항), 협의회에 지역 내 관광진흥을 위해 이해 관련자가 고루 참여하여야 한다고 규정(제2항)하고 있을 뿐, 협의회의 구성에 대해 달리 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 광역 지방자치단체 단위로 설립된 협의회의 구성원에 기초 지방자치단체 단위로 설립된 협의회를 포함시킬지 여부는 협의회의 정관 등에서 자율적으로 규정하여 운영할 사항이므로 질의요지와 같은 내용은 서울특별시 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)와 시ㆍ군ㆍ구는 법적으로 구분되는 공법인으로서 법령이나 조례에 따라 부여된 해당 지방자치단체의 사무를 각각 독립하여 처리함이 원칙이므로 시ㆍ도의 조례가 관할 시ㆍ군ㆍ구에 당연히 적용되는 것은 아니고, 시ㆍ도의 조례로 시ㆍ군ㆍ구의 관할에 속하는 사항을 규정할 수 있는 것도 아닙니다(각주: 법제처 2019. 1. 17. 18-0293 의견제시례 참고).
그런데 「관광진흥법」 제48조의9에서는 광역 및 기초 지방자치단체 단위로 협의회를 설립할 수 있도록 하여(제1항) 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구에서 각각 개별적인 법인으로 협의회를 설립ㆍ운영할 수 있도록 하고 있고, 협의회가 설치된 단위에 상관없이 협의회에서 수행할 업무를 규정(제4항)하고 있을 뿐, 시ㆍ도 협의회와 시ㆍ군ㆍ구 협의회간의 상하관계나 업무 분장 관계에 대해 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그렇다면 서울특별시 조례로는 서울특별시에 설치될 협의회의 설립 및 지원에 필요한 사항만을 규정할 수 있을 뿐이고, 서울특별시 자치구에 설립될 협의회의 지위나 서울특별시 협의회와의 관계에 관한 사항은 서울특별시 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
다만 협의회는 지역의 관광진흥을 목적으로 설립되는 것으로 서울특별시 협의회와 서울특별시 자치구 협의회의 설립 목적이 서로 배치되는 것은 아니며, 서울특별시 자치구가 서울특별시 안에 위치하고 있다는 점을 고려하면 서울특별시 협의회와 자치구 협의회 간의 협약 등을 통하여 각 협의회 간의 업무 분장 관계나 업무 수행 방식에 관한 사항을 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
마. 질의 라에 대하여
협의회는 관광사업자, 관광 관련 단체, 주민 등이 공동으로 설립한 법인으로서 지방자치단체와는 독립된 법인격을 가지고, 「관광진흥법」 제48조의9제7항에서는 협의회에 관하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있는바, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 사단법인의 사무를 집행하고 사단법인을 대표하는 이사의 임면에 관한 사항은 정관으로 정할 사항이므로 「관광진흥법」 등 관련 법률에서 협의회 회장직과 관련한 별도의 규정을 두지 않는 한, 협의회 회장을 누구로 할 것인지는 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
그런데 「관광진흥법」에서는 협의회 설치 근거와 성격, 업무에 대해서 규정하고 있을 뿐 협의회 회장에 대해 별도로 규정하고 있지 않으며, 특히 지방자치단체장은 「관광진흥법」 제48조의9제2항 및 「민법」 제37조, 제38조, 제42조 등에 따라 협의회의 설립에 대한 허가ㆍ취소, 협의회 사무에 대한 검사ㆍ감독 권한, 협의회 정관에 대한 허가 권한 등을 가진다는 점을 고려하면 지방자치단체장이 협의회 회장이 되도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 없다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「관광진흥법」
제48조의9(지역관광협의회 설립) ① 관광사업자, 관광 관련 사업자, 관광 관련 단체, 주민 등은 공동으로 지역의 관광진흥을 위하여 광역 및 기초 지방자치단체 단위의 지역관광협의회(이하 “협의회”라 한다)를 설립할 수 있다.
② 협의회에는 지역 내 관광진흥을 위한 이해 관련자가 고루 참여하여야 하며, 협의회를 설립하려는 자는 해당 지방자치단체의 장의 허가를 받아야 한다.
③ 협의회는 법인으로 한다.
④ 협의회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 지역의 관광수용태세 개선을 위한 업무
2. 지역관광 홍보 및 마케팅 지원 업무
3. 관광사업자, 관광 관련 사업자, 관광 관련 단체에 대한 지원
4. 제1호부터 제3호까지의 업무에 따르는 수익사업
5. 지방자치단체로부터 위탁받은 업무
⑤ 협의회의 운영 등에 필요한 경비는 회원이 납부하는 회비와 사업 수익금 등으로 충당하며, 지방자치단체의 장은 협의회의 운영 등에 필요한 경비의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
⑥ 협의회의 설립 및 지원 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑦ 협의회에 관하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다.
[본조신설 2015. 5. 18.]
「민법」
제37조(법인의 사무의 검사, 감독) 법인의 사무는 주무관청이 검사, 감독한다.
제38조(법인의 설립허가의 취소) 법인이 목적 이외의 사업을 하거나 설립허가의 조건에 위반하거나 기타 공익을 해하는 행위를 한 때에는 주무관청은 그 허가를 취소할 수 있다.
제40조(사단법인의 정관) 사단법인의 설립자는 다음 각호의 사항을 기재한 정관을 작성하여 기명날인하여야 한다.
1. 목적
2. 명칭
3. 사무소의 소재지
4. 자산에 관한 규정
5. 이사의 임면에 관한 규정
6. 사원자격의 득실에 관한 규정
7. 존립시기나 해산사유를 정하는 때에는 그 시기 또는 사유
제42조(사단법인의 정관의 변경) ① 사단법인의 정관은 총사원 3분의 2 이상의 동의가 있는 때에 한하여 이를 변경할 수 있다. 그러나 정수에 관하여 정관에 다른 규정이 있는 때에는 그 규정에 의한다.
② 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다.
제57조(이사) 법인은 이사를 두어야 한다.
제58조(이사의 사무집행) ① 이사는 법인의 사무를 집행한다.
② 이사가 수인인 경우에는 정관에 다른 규정이 없으면 법인의 사무집행은 이사의 과반수로써 결정한다.
제59조(이사의 대표권) ① 이사는 법인의 사무에 관하여 각자 법인을 대표한다. 그러나 정관에 규정한 취지에 위반할 수 없고 특히 사단법인은 총회의 의결에 의하여야 한다.
② 법인의 대표에 관하여는 대리에 관한 규정을 준용한다.
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