이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체 등에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있는데, 권한의 위임은 위임기관이 특정한 권한을 수임기관에 이전하여 그 수임기관의 권한으로 행사하도록 하는 것으로 그 권한을 가진 자를 변경하는 효과를 가져 오기 때문에 성질 상 위임의 대상이 명확하게 규정되는 것이 바람직하고, 법령에 따라 지방자치단체의 장에게 부여된 여러 가지 업무 중 일부만을 조례 또는 규칙으로 관할 지방자치단체에 위임하였다면 위임된 업무의 범위를 확대하여 해석하기는 곤란하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2020. 12. 23. 의견제시 20-0314)
「승강기 안전관리법」(이하 “승강기법”이라 한다) 제39조, 제44조 및 제45조에서는 승강기 유지관리업 등록 및 변경등록, 폐업ㆍ휴업 및 사업 재시작 신고, 등록취소 등, 사업정지 갈음 과징금 부과 등 유지관리업 관련 사무 대부분을 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)의 사무로 규정하면서 같은 법 제44조제1항에서는 유지관리업 등록취소 외에 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지(이하 “사업정지”라 한다)를 명할 수 있다고 규정(제1항)하여 등록취소와 사업정지를 구분하여 규정하고 있습니다.
그리고 승강기법 제44조제2항에서는 등록기준을 충족하지 못한 정도가 경미하다고 인정되는 경우나 하도급 제한 규정(제42조)에 위반하여 하도급한 경우에는 기간을 정하여 등록기준에 맞게 보완할 것을 명하거나 하도급계약의 해지를 명하고, 그 명령(이하 “보완명령”이라 한다)을 이행하면 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하지 않을 수 있다고 규정(제2항)하고, 같은 법 제45조에서는 유지관리업자에게 사업정지를 명하여야 하는 경우로서 그 사업의 정지가 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 사업정지 처분에 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다고 규정하여 사업정지와 관련한 보완명령과 대체 과징금에 대해 규정하고 있습니다.
한편 「전라남도 사무위임 조례」에서는 승강기법 상 유지관리업과 관련된 시ㆍ도지사의 사무를 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무로 규정하고 있지 않으며, 「전라남도 사무위임 규칙」(각주: 「전라남도 사무위임 조례」는 「지방자치법」 제104조에 따라 전라남도지사가 관장하는 사무 일부를 시장ㆍ군수 등에게 위임하는데 필요한 사항을 규정하는 것을 목적(제1조)으로 하고, 「전라남도 사무위임규칙」은 도지사가 위임받은 권한을 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제4조에 따라 시장ㆍ군수 등에게 재위임하는데 필요한 사항을 규정하는 것을 목적(제1호)으로 하고 있는 바, 유지관리업 등록 등에 관한 사항은 승강기법에 따라 전라남도지사가 직접 권한을 갖는 것으로 「전라남도 사무위임 규칙」보다는 「전라남도 사무위임 조례」에서 위임 대상으로 규정하는 것이 적정한 측면이 있으나 「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 “조례나 규칙으로 정하는 바에 따라” 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체 등에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있으므로 「전라남도 사무위임 규칙」에 따라 적법하게 위임된 것으로 보고 검토 진행함.) 제2조제2항 및 별표 2에서는 승강기법에 따른 유지관리업과 관련된 시ㆍ도지사 사무 중 유지관리업 등록ㆍ변경등록 및 폐업ㆍ휴업(승강기법 제39조)(각주: 「전라남도 사무위임 조례」 및 「전라남도 사무위임 규칙」은 2018. 3. 27. 법률 제15526호로 전부개정되어 2019. 3. 28. 시행되기 전 구 「승강기 안전관리법」의 조문을 인용하고 있으나 전부개정된 이후의 조문에 맞춰 검토하며, 이하 같음.), 유지관리업 등록취소(승강기법 제44조), 유지관리업 등록취소를 위한 청문(승강기법 제77조)을 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무로 규정하여 등록취소 관련 사무의 경우 ‘등록취소’만을 특정하여 위임사무로 규정하고 있습니다.
일반적으로 동일한 위반사항에 기초하여 행해지는 등록취소와 사업정지의 경우 등록취소권자와 사업정지권자가 구분되는 것은 바람직하지 않은 측면은 있으나, 앞에서 살펴본 것처럼 승강기법에서는 유지관리업 등록취소와 사업정지를 구분하여 규정하고, 사업정지 처분 전 보완명령 및 사업정지 처분에 갈음하는 과징금 부과처분까지 별도로 규정하고 있음에도 불구하고, 「전라남도 사무위임 규칙」에서는 이 중 유지관리업 등록취소만을 특정하여 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무로 규정하고 있으므로 「전라남도 사무위임 규칙」에 따른 등록취소에 사업정지가 반드시 포함된다고 보기는 어려운 측면이 있습니다.
그리고 승강기법 시행규칙 제67조 및 별표 12에 따른 유지관리업자에 대한 행정처분의 세부기준에 따르면 유지관리업 등록취소와 사업정지 사유는 구분이 가능하고, 유지관리업 사업정지의 경우 사업정지 사유에 해당하는 것으로 확인되더라도 보완명령 대상이나 과징금 부과처분 대상에 해당하는지 여부에 대한 판단이 필요한 경우가 있지만 유지관리업 등록취소의 경우는 등록취소 사유에 해당하면 별도의 판단없이 취소할 수 있으므로 등록취소 사무만 관할 지방자치단체의 장에게 위임하는 것도 가능한 것으로 보입니다.
따라서 「전라남도 사무위임 조례」나 「전라남도 사무위임 규칙」 에 따라 유지관리업 사업정지에 관한 전라남도지사의 사무가 목포시장에게 위임된 것으로 볼 수 없으므로 목포시장은 승강기법 제44조제1항 각 호에 따른 위반행위를 한 유지관리업자에게 사업정지를 명할 권한이 없다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제104조제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다고 규정하여 지방자치단체장이 사무를 재위임할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그리고 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제4조에서는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장은 행정의 능률향상과 주민의 편의를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 수임사무의 일부를 그 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 읍ㆍ면ㆍ동장, 그 밖의 소속기관의 장에게 다시 위임할 수 있다고 규정하고 있습니다.
승강기법 제54조제1항에서 행정안전부장관은 안전관리기술자가 자체점검을 거짓으로 하는 등 일정한 사유에 해당하는 경우에는 6개월 이내의 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제78조제1항에서는 이 법에 따른 행정안전부장관의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있다고 규정하였으며, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제63조제3호에서는 안전관리기술자에 대한 업무정지명령에 관한 권한 중 자체점검을 거짓으로 하거나, 자체점검 결과를 승강기안전종합정보망에 입력하지 아니하거나 거짓으로 입력한 경우에 대한 업무정지명령 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 규정하고 있습니다.
그런데 「전라남도 사무위임 규칙」 제2조제2항 및 별표 2에서는 승강기법령 상 시ㆍ도지사의 사무 중 유지관리업 등록 등에 관한 사무와 승강기법에 따라 도지사 권한으로 위임된 사항과 관련된 과태료의 부과ㆍ징수 중 시장ㆍ군수의 권한으로 재위임된 사항과 관련된 과태료의 부과ㆍ징수에 관한 사무(각주: 「전라남도 사무위임 규칙」에서는 승강기 검사 연기 신청도 도지사가 시장ㆍ군수에게 재위임하는 사무로 규정하고 있으나 법률 제15526호로 승강기법이 전부 개정되고, 이에 따라 대통령령 제29498호로 승강기법 시행령이 전부개정되면서 시ㆍ도지사에게 위임하는 사무에서 삭제되었으므로 시ㆍ도지사가 시장ㆍ군수에게 재위임하는 사무로 규정할 수 없는 점을 고려하여 검토 대상에서 제외함. )만을 전라남도지사가 시장ㆍ군수에게 재위임하는 사무로 규정하고 있고, 안전기술자에 대한 업무정지는 재위임 사무로 규정하고 있지 않습니다.
따라서 목포시장은 안전관리기술자의 업무정지에 관한 사무를 위임받은 것으로 볼 수 없으므로 안전관리기술자에게 업무정지를 명령할 권한이 없는 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제104조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」
제4조(재위임) 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감을 포함한다. 이하 같다)나 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 행정의 능률향상과 주민의 편의를 위하여 필요하다고 인정될 때에는 수임사무의 일부를 그 위임기관의 장의 승인을 받아 규칙으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장(교육장을 포함한다) 또는 읍ㆍ면ㆍ동장, 그 밖의 소속기관의 장에게 다시 위임할 수 있다
「승강기 안전관리법」
제39조(승강기 유지관리업의 등록) ① 승강기 유지관리를 업으로 하려는 자는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 행정안전부령으로 정하는 사항을 변경할 때에도 또한 같다.
② 제1항 전단에 따라 등록을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 승강기의 종류별 자본금(개인인 경우에는 자산평가액을 말한다)ㆍ기술인력 및 설비를 갖추어야 한다.
③ 제1항 후단에 따른 변경등록은 등록사항이 변경된 날부터 30일 이내에 하여야 한다.
④ 제1항 전단에 따라 승강기 유지관리를 업으로 하기 위하여 등록을 한 자(이하 “유지관리업자”라 한다)는 그 사업을 폐업 또는 휴업하거나 휴업한 사업을 다시 시작한 경우에는 그 날부터 30일 이내에 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다.
제44조(유지관리업 등록의 취소 등) ① 시ㆍ도지사는 유지관리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 유지관리업의 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제2호 또는 제4호에 해당하는 경우에는 등록을 취소하여야 한다.
1. ∼ 8. (생 략)
② 시ㆍ도지사는 제1항에도 불구하고 제39조제2항에 따른 등록기준을 충족하지 못한 정도가 경미하다고 인정되는 경우나 제1항제5호에 해당하는 경우에는 기간을 정하여 등록기준에 맞게 보완할 것을 명하거나 하도급계약의 해지를 명하고, 그 명령을 이행하면 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하지 아니할 수 있다.
③ 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 행정안전부령으로 정한다.
제45조(유지관리업의 사업정지 처분을 갈음하여 부과하는 과징금) ① 시ㆍ도지사는 제44조제1항제3호 또는 제5호부터 제8호까지의 어느 하나에 해당하여 사업정지를 명하여야 하는 경우로서 그 사업의 정지가 이용자 등에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우에는 사업정지 처분을 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
② 시ㆍ도지사는 제1항에 따른 과징금을 내야 할 자가 납부기한까지 과징금을 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.
③ 제1항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류, 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액 및 징수방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제54조(안전관리기술자의 업무정지) ① 행정안전부장관은 안전관리기술자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 제72조제2항을 위반하여 인증 또는 검사의 결과를 제73조에 따른 승강기안전종합정보망에 입력하지 아니하거나 거짓으로 입력한 경우
② 제1항에 따른 행정처분의 세부기준은 행정안전부령으로 정한다.
제78조(권한 등의 위임 및 위탁) ① 이 법에 따른 행정안전부장관의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사에게 위임할 수 있다.
「승강기 안전관리법 시행령」
제63조(권한의 위임) 행정안전부장관은 법 제78조제1항에 따라 다음 각 호에 관한 권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다.
1.ㆍ2. (생 략)
3. 법 제54조제1항에 따른 안전관리기술자에 대한 업무정지명령(같은 항 제1호 및 제2호에 해당하는 경우만 해당한다)
「승강기 안전관리법 시행규칙」
제67조(유지관리업자에 대한 행정처분의 세부기준 등) ① 법 제44조제1항에 따른 유지관리업자에 대한 행정처분의 세부기준은 별표 12와 같다.
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