이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로 국가사무에 관하여는 조례를 제정할 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조).
그리고 「대구광역시 소속 고용보험 미가입 공무원 구제에 관한 조례안」(이하 “대구시조례안”이라 한다)은 업무담당 공무원의 업무착오(고용보험 가입 의사 미확인 등)로 고용보험에 가입하지 못한 별정직공무원등에 대한 손실 배상을 목적으로 한다고 규정하면서 이 조례에 따라 배상금을 지급 받은 자는 고용보험 미가입과 관련하여 대구광역시와 공무원을 대상으로 민ㆍ형사상 책임을 물을 수 없다고 규정하고 있는 점에 비추어보면 대구시 조례안은 담당 공무원의 고의ㆍ과실로 고용보험에 가입하지 못하게 된 별정직공무원등에 대한 손해배상에 대해 규정한 것으로 보입니다.
그런데 국가나 지방자치단체 소속 공무원 등이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 손해배상의 책임과 배상절차를 규정하는 「국가배상법」 제9조에서는 같은 법에 따른 손해배상 소송은 배상심의회에 배상신청을 하지 않고도 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조에서는 국가나 지방자치단체에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 법무부에 본부심의회를 두고(제1항), 본부심의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지구심의회를 두며(제2항), 본부심의회나 지구심의회는 법무부장관의 지휘를 받아야 한다고 규정하고 있습니다(제3항).
그리고 「국가배상법 시행령」 제15조제1항에서 법무부장관은 각 심의회를 지휘ㆍ감독하기 위하여 필요한 명령이나 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 제16조에서 지구심의회의 법무부장관에 대한 보고ㆍ통보 절차 등을 규정하고 있는 점을 고려하면 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 지방자치단체의 손해배상의 기준ㆍ절차 등에 관한 사무는 전국적으로 통일적 처리가 요구되는 국가사무에 속하는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2017. 2. 3. 의견제시 17-0023 참조).
또한 「국가배상법」에서는 공무원이 직무 집행 과정에서 고의ㆍ과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 지방자치단체의 손해배상에 관한 기준, 절차 등에 관하여 자세히 규정하면서 조례에 이와 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
그렇다면 지방자치단체에서 조례로 별정직공무원등이 담당 공무원의 고의ㆍ과실로 고용보험에 가입하지 못하게 된 경우 손해배상 여부 및 금액 등을 심의ㆍ조정하고 손해배상금을 지급하며, 배상금을 지급받은 자는 민ㆍ형사상 책임을 물을 수 없다는 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 반한다고 할 것이며, 대구시조례에 따라 배상금을 지급 받은 자는 고용보험 미가입과 관련하여 대구광역시와 공무원을 대상으로 민ㆍ형사상 책임을 물을 수 없다고 규정하는 것은 법령의 위임 없이 별정직공무원등의 재판청구권을 제한하는 것으로 질의요지와 같은 내용은 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「국가배상법」
제1조(목적) 이 법은 국가나 지방자치단체의 손해배상(損害賠償)의 책임과 배상절차를 규정함을 목적으로 한다.
제2조(배상책임) ① 국가나 지방자치단체는 공무원 또는 공무를 위탁받은 사인(이하 “공무원”이라 한다)이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입히거나, 「자동차손해배상 보장법」에 따라 손해배상의 책임이 있을 때에는 이 법에 따라 그 손해를 배상하여야 한다. 다만, 군인ㆍ군무원ㆍ경찰공무원 또는 예비군대원이 전투ㆍ훈련 등 직무 집행과 관련하여 전사(戰死)ㆍ순직(殉職)하거나 공상(公傷)을 입은 경우에 본인이나 그 유족이 다른 법령에 따라 재해보상금ㆍ유족연금ㆍ상이연금 등의 보상을 지급받을 수 있을 때에는 이 법 및 「민법」에 따른 손해배상을 청구할 수 없다.
제9조(소송과 배상신청의 관계) 이 법에 따른 손해배상의 소송은 배상심의회(이하 “심의회”라 한다)에 배상신청을 하지 아니하고도 제기할 수 있다.
제10조(배상심의회) ① 국가나 지방자치단체에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 법무부에 본부심의회를 둔다. 다만, 군인이나 군무원이 타인에게 입힌 손해에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 국방부에 특별심의회를 둔다.
② 본부심의회와 특별심의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지구심의회(地區審議會)를 둔다.
③ 본부심의회와 특별심의회와 지구심의회는 법무부장관의 지휘를 받아야 한다.
④ 각 심의회에는 위원장을 두며, 위원장은 심의회의 업무를 총괄하고 심의회를 대표한다.
⑤ 각 심의회의 위원 중 공무원이 아닌 위원은 「형법」 제127조 및 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다.
⑥ 각 심의회의 관할ㆍ구성ㆍ운영과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「국가배상법 시행령」
제15조(법무부장관의 지휘ㆍ감독) ①법무부장관은 각 심의회를 지휘ㆍ감독하기 위하여 필요한 명령이나 조치를 할 수 있다.
②법무부장관은 제1항의 직무를 행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 소속직원 또는 각급 검찰청의 검사로 하여금 각 심의회의 업무처리를 감사하게 할 수 있다.
③법무부장관은 각 심의회의 위원이나 사무직원이 위법 부당하게 업무를 처리하였거나 직무수행에 부적당한 점이 있는 때에는 그 징계나 교체를 징계권자나 임용권자에게 요청할 수 있다.
④제3항의 규정에 의한 요청을 받은 징계권자나 임용권자는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
제16조(보고등) ①지구심의회는 사회의 이목을 끄는 사건 또는 배상책임의 성립여부나 그 범위에 관련하여 중요하다고 인정되는 사건은 배상결정을 하기 전에 법무부장관 또는 국방부장관에게 보고하여야 한다.
②지구심의회는 매월 10일까지 지난달의 배상 신청의 접수 및 결정상황을 법무부장관 또는 국방부장관에게 보고하고, 국방부장관은 보고받은 내용을 매월 15일까지 법무부장관에게 통보하여야 한다.
③지방자치단체 또는 특별회계 소관의 배상금 지급기관의 장은 제24조제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 배상금을 지급하거나 신청인으로부터 부동의서를 받은 때, 배상금을 법정기간내에 지급하지 아니하거나 배상결정통보서를 받은날로부터 2월이 경과하도록 신청인의 배상금 지급청구(이하 “청구”라 한다)가 없는 때 또는 지방자치단체가 배상금 지급을 부동의한 때에는 그 결과를 지체없이 관할지구심의회에 통보하여야 한다.
「고용보험법」
제8조(적용 범위) 이 법은 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장(이하 “사업”이라 한다)에 적용한다. 다만, 산업별 특성 및 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업에 대하여는 적용하지 아니한다.
제10조(적용 제외) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 이 법을 적용하지 아니한다.
1. ∼ 2. (생 략)
3. 「국가공무원법」과 「지방공무원법」에 따른 공무원. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 별정직공무원, 「국가공무원법」 제26조의5 및 「지방공무원법」 제25조의5에 따른 임기제공무원의 경우는 본인의 의사에 따라 고용보험(제4장에 한정한다)에 가입할 수 있다.
4. ∼ 5. (생 략)
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