이유
「지방자치법」제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 자문기관인 위원회는 법적 구속력이 있는 의사결정을 하는 의결기관인 위원회와 구분되는 개념으로 자문기관인 위원회의 의결은 권고 또는 조언의 성격을 가질 뿐이므로 행정기관은 실제 그 의결을 따라야 할 의무가 없습니다.(각주: 법제처 2014. 2. 24 회신 14-0032 의견제시 )
한편 「지방자치법」 제101조 및 제103조에 따라 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 사무와 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 총괄하여 관리하고 집행하는 권한을 갖는다는 점을 고려하면, 조례로 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 제한하는 내용을 규정하는 것은 바람직하지 않습니다.
「대구광역시 수성구 민원배심제 운영 조례안」(이하 “수성구조례안”이라 함) 제2조제3호에서는 “민원배심제”를 민원배심원으로 선발된 구민들이 중요한 공공문제에 관하여 제공되는 지식과 정보를 바탕으로 논의과정을 거쳐 결론을 도출하고 “권고안”을 제출하는 참여적 의사결정 제도를 말한다고 규정하면서, 같은 조례안 제16조에서 민원배심제는 민원배심원 과반수 출석 및 출석 배심원 과반수 찬성으로 의결한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제17조에서는 민원배심제 회의에서 결정된 사항은 특별한 사유가 없으면 번복할 수 없다고 하면서(제1항) 민원배심제 회의에서 결정된 사항은 지체 없이 해당부서에서 시행하고, 예산이 수반되는 사업은 우선적으로 반영되도록 조치하며, 자체해결이 불가능한 사항 및 법령개정ㆍ제도개선 등이 필요한 사항은 관련기관ㆍ상부기관 등에 건의하도록 규정하고 있습니다(제2항).
결국 같은 조례안 제17조제2항의 내용에 따르면, 해당부서의 장(실질적으로는 지방자치단체의 장)은 자체적으로 해결이 불가능한 민원을 제외한 민원에 대하여 민원배심제에서 결정된 내용대로 집행할 의무를 갖게 되는바, 이는 실질적으로 민원배심제의 의결에 구속력을 부여하는 것으로 권고 또는 조언의 성격을 갖는 자문위원회의 성격과 부합하지 않을 뿐만 아니라 지방자치단체의 장에게 특정 사안에 대해 민원배심제에서 의결된 대로 집행할 구속력을 부여하는 것으로서 지방자치단체장의 집행권을 침해할 우려도 있다고 할 것입니다.
이러한 점을 고려하면 질의요지와 같이 자문위원회 성격의 민원배심제를 설치하면서, 민원배심제의 결정사항을 지체 없이 지방자치단체의 장에게 시행하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수는 없다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제101조(지방자치단체의 통할대표권) 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.
제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제112조(행정기구와 공무원) ① 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다.
② 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 행정안전부장관은 지방자치단체의 행정기구와 지방공무원의 정원이 적정하게 운영되고 다른 지방자치단체와의 균형이 유지되도록 하기 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
④ 지방공무원의 임용과 시험ㆍ자격ㆍ보수ㆍ복무ㆍ신분보장ㆍ징계ㆍ교육훈련 등에 관하여는 따로 법률로 정한다.
⑤ 지방자치단체에는 제1항에도 불구하고 법률로 정하는 바에 따라 국가공무원을 둘 수 있다.
⑥ 제5항에 규정된 국가공무원은 「국가공무원법」 제32조제1항부터 제3항까지에도 불구하고 5급 이상의 국가공무원이나 고위공무원단에 속하는 공무원은 해당 지방자치단체의 장의 제청으로 소속 장관을 거쳐 대통령이 임명하고, 6급 이하의 국가공무원은 그 지방자치단체의 장의 제청으로 소속 장관이 임명한다.
제116조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
② 제1항의 합의제행정기관의 설치ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
[본조신설 2009. 4. 1.]
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