이유
지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 「신문 등의 진흥에 관한 법률」(이하 “신문법”이라 함) 제35조에 따른 언론진흥기금에 의한 재정지원 및 「지역신문발전지원 특별법」(이하 “지역신문법”이라 함) 제15조에 따른 지역신문발전기금에 의한 재정지원과 별도로, 제주특별자치도가 자체 예산에 근거하여 제주특별자치도지사에게 등록한 인터넷신문사업자에 대하여 재정지원을 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 판단하기 위해서는, 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 “그 소관에 속하는 사무와 관련하여” 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목 및 제5호라목에서는 “지역산업의 육성ㆍ지원”과 “지방문화ㆍ예술의 진흥”을 각각 자치사무로 예시하고 있으므로, 제주특별자치도에서 질의요지와 같은 재정지원을 하려는 취지가 제주특별자치도에 주사무소를 두고 제주특별자치도지사에게 등록한 인터넷신문사업자를 신문사업자(각주: 신문법 제2조제1호에 따른 신문(이하 “신문”이라 함)을 발행하는 자를 말하며(신문법 제2조제3호 참조), 이하 같음)와 차별 없이 지원함으로써 제주특별자치도의 신문 및 인터넷신문 산업의 건전한 발전기반을 조성하고, 이를 통해 지역의 문화 발전 및 민주적 여론형성에 기여하기 위한 것이라면, 그러한 재정지원에 관한 사무는 제주특별자치도의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것입니다.
이와 관련하여 지역신문법에서는 같은 법에 따른 지원의 대상이 되는 “지역신문”의 범위에서 인터넷신문을 제외하고 있어(제2조), 지방자치단체가 인터넷신문에 대하여 재정지원을 하는 것이 지역신문법에 따라 금지되는 것이 아닌지에 대하여 의문이 제기될 수 있으나, 지역신문법이 같은 법에 따른 지역신문에 대한 지원과 관련하여 규율하고 있는 내용은 정부의 출연금 등을 재원(財源)으로 조성되고 문화체육관광부장관이 관리ㆍ운용하는 지역신문발전기금에 의한 지원에 관한 것에 한정되고, 같은 법은 그 외 지방자치단체가 자체의 재원으로 인터넷신문사업자를 지원하는 것에 관하여 규율하고 있지 않으며,(각주: 지역신문에 대한 지방자치단체의 지원과 관련하여 지역신문법에서 규정하고 있는 내용은, 지방자치단체로 하여금 같은 법에 따른 지역신문의 건전한 발전을 위하여 필요한 시책을 마련하고, 그 시책을 실시하기 위하여 필요한 법제상ㆍ재정상ㆍ금융상의 조치를 할 수 있도록 하는 일반적인 책무규정(제4조)에 한정됨) 마찬가지로 정부의 출연금 등을 재원으로 하는 언론진흥기금의 용도에 대하여 규정하고 있는 신문법에서는 신문뿐만 아니라 인터넷신문 또한 지원 대상에 포함시키고 있는 점(제35조)을 고려하여 보면, 지역신문법이 지방자치단체가 자체 예산에 근거하여 인터넷신문사업자에 대하여 재정지원을 하는 것을 금지하는 것으로 보이지는 않습니다.
다음으로 제주특별자치도가 질의요지와 같은 재정지원에 관한 내용을 조례로 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보면, 우선 같은 조 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 등 참조), 해당 사무가 자치사무에 해당하더라도 그것만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것인데,(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조) 질의요지에 따르면 신문법 및 지역신문법에 의한 재정지원과는 별도로 제주특별자치도의 자체 예산에 근거하여 인터넷신문사업자에 대한 재정지원 하겠다는 것인바, 이 사안의 경우 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
또한 제주특별자치도가 질의요지와 같은 비용지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 위 규정 및 같은 조 제2항에서 정한 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 하므로,(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 등 참조) 제주특별자치도가 질의와 같은 재정지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 같은 법 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 질의와 같은 재정지원을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 제주특별자치도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 제주특별자치도의 주민이 갖는 일반적 인식, 신문법에 따른 인터넷신문 등에 대한 지원 외에 제주특별자치도가 인터넷신문 등에 대하여 별도로 지원하여야 할 필요성 등을 종합적으로 고려하여 검토하여야 할 사항으로, 위와 같은 판단에 따라 귀 도에서 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
다만 귀 도에서 위와 같은 사정 등을 종합적으로 고려하여 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정하기로 한 경우에도, 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없도록 규정하고 있고 따라서 귀 도에서 제정하려는 조례 역시 위 규정에 따라야 할 것인바, 이상과 같은 사항을 자치법규 입안에 고려하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18., 2018. 12. 24.>
1. ㆍ 2. (생 략)
3. 농림ㆍ상공업 등 산업 진흥에 관한 사무
가. ∼ 자. (생 략)
차. 지역산업의 육성ㆍ지원
카. ∼ 하. (생 략)
4. (생 략)
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
가. ∼ 다. (생 략)
라. 지방문화ㆍ예술의 진흥
마. (생 략)
6. (생 략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. ㆍ 3. (생략)
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② (생 략)
③ 삭제 <2013. 7. 16.>
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① (생 략)
② 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다.
③ ∼ ⑥ (생략)
「신문 등의 진흥에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “신문”이란 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육ㆍ체육 등 전체 분야 또는 특정 분야에 관한 보도ㆍ논평ㆍ여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 같은 명칭으로 월 2회 이상 발행하는 간행물로서 다음 각 목의 것을 말한다.
가. 일반일간신문: 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물
나. 특수일간신문: 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물
다. 일반주간신문: 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다)
라. 특수주간신문: 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다)
2. “인터넷신문”이란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론ㆍ정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것을 말한다.
3. “신문사업자”란 신문을 발행하는 자를 말한다.
4. “인터넷신문사업자”란 인터넷신문을 전자적으로 발행하는 자를 말한다.
5. ∼ 12. (생 략)
제34조(언론진흥기금의 설치 및 조성) ① 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」에 따른 잡지(이하 “잡지”라 한다)의 진흥을 위하여 한국언론진흥재단에 언론진흥기금을 설치한다.
② 언론진흥기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 정부의 출연금
2. 다른 기금으로부터의 전입금
3. 개인 또는 법인으로부터의 출연금 및 기부금품
4. 언론진흥기금의 운용으로 생기는 수익금
5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 수입금
제35조(언론진흥기금의 용도 등) ① 언론진흥기금은 다음 각 호의 사업에 사용된다. <개정 2014. 3. 11.>
1. 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 잡지의 진흥을 위한 지원
2. 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 잡지 관련 인력양성, 조사ㆍ연구, 정보화 사업 지원
3. 신문 및 잡지의 유통구조 개선을 위한 지원
4. 독자 권익 및 언론공익사업 지원
5. 한국언론진흥재단의 운영
6. 신문사업자, 인터넷신문사업자 및 잡지사업자에 대한 융자
7. 해외 한국어 신문ㆍ인터넷신문ㆍ인터넷뉴스서비스 및 잡지 지원
8. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업
② ㆍ ③ (생 략)
「지역신문발전지원 특별법」
제2조(정의) 이 법에서 “지역신문”이란 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조제1호에 해당하는 신문으로서 일부 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군ㆍ자치구 지역을 주된 보급지역으로 하는 신문을 말한다.
[전문개정 2013. 7. 16.]
제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가 및 지방자치단체는 지역신문의 건전한 발전을 위하여 필요한 시책을 마련하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 지역신문의 육성과 지원을 위한 시책을 실시하기 위하여 필요한 법제상ㆍ재정상ㆍ금융상의 조치를 할 수 있다.
[전문개정 2013. 7. 16.]
제13조(기금의 설치 및 조성) ① 지역신문의 발전과 지원을 위하여 지역신문발전기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.
② 기금은 다음 각 호의 재원(財源)으로 조성한다.
1. 정부의 출연금
2. 다른 기금으로부터의 전입금
3. 개인 또는 법인으로부터의 기부금품
4. 기금의 운용으로 생기는 수익금
5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 수입금
[전문개정 2013. 7. 16.]
제14조(기금의 관리ㆍ운용) ① 기금은 문화체육관광부장관이 관리ㆍ운용한다.
② 문화체육관광부장관은 기금의 관리 및 운용에 관한 사무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 언론 관련 법인 또는 단체에 위탁할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 기금의 관리ㆍ운용 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2013. 7. 16.]
제15조(기금의 용도) 기금은 다음 각 호의 사업에 사용한다.
1. 지역신문의 경영여건 개선을 위한 지원
2. 지역신문의 유통구조 개선에 관한 지원
3. 지역신문의 발전을 위한 인력양성 및 교육ㆍ조사ㆍ연구
4. 지역신문의 정보화 지원
5. 그 밖에 지역신문의 경쟁력 강화와 공익성 제고를 위하여 필요한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
[전문개정 2013. 7. 16.]
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