이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에 따르면 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 공공단체 또는 그 기관이나 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있으므로 지방자치단체의 장은 소관사무의 위탁에 관하여 필요한 사항을 법령의 범위 내에서 조례로 정할 수 있다고 할 것이고, 실제 소관 업무를 위탁하는 과정에서 상위 법령이나 조례의 내용을 위반할 수 없다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
따라서 구청장이 수성문화재단에 위탁한 수성아트피아 관리위탁 기간도 상위 법령 및 관련 조례를 살펴봐야 할 것인데 「대구광역시 수성구 수성아트피아 운영 조례」(이하 “수성아트피아조례”라 한다) 제5조에서는 수성아트피아의 운영ㆍ관리를 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있도록 규정(제2항)하면서, 재단법인인 수성문화재단에 위탁 운영하는 경우에는 공개모집을 생략할 수 있고, 이 조례에 정하지 아니한 사항은 「대구광역시 수성구 사무의 위탁 조례」에 의한다고 규정(제3항)하고 있습니다.
그리고 수성아트피아는 구청장이 설립ㆍ운영하는 행정재산으로 그 운영ㆍ관리에 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다)이 적용되는데, 행정재산의 관리위탁에 대해 규정한 공유재산법 제27조 및 같은 법 시행령 제19조 등은 지방자치단체 사무의 위탁에 관한 일반적인 사항을 규율한 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항과 지방자치단체의 사무 위탁에 관한 일반조례에 대한 특례에 해당한다고 할 것이므로 수성아트피아의 운영ㆍ관리를 수성문화재단에 위탁하는 경우 관리위탁 기간 및 그 연장 등에 관하여서는 공유재산법령이 정하는 바에 따라야 할 것입니다(각주: 2018. 10. 10. 의견제시 18-0194).
그런데 공유재산법 제27조 및 같은 법 시행령 제19조에서는 행정재산의 관리위탁기간은 5년 이내로 하되, 한 번만 갱신할 수 있다고 규정하면서(제2항), 수의계약의 방법으로 관리위탁을 한 경우에는 갱신할 때마다 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 해당 관리위탁을 받은 자의 수행실적 및 관리능력 등을 평가한 후 그 기간을 두 번 이상 갱신할 수 있되, 이 경우 갱신기간은 갱신할 때마다 5년을 초과할 수 없다고 규정(제3항)하여 갱신을 통한 행정재산 관리의 계속 위탁 가능성을 규정하고 있으나, 이는 장기간 임대가 필요한 행정재산의 안정적 운영을 위하여 계속 갱신을 인정한 것(각주: 2009. 4. 24. 대통령령 제21447호로 일부개정된 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 주요내용 참조)으로 수행실적 및 관리능력 등의 평가를 통한 갱신 절차 없이 한 번의 계약 체결로 계속하여 관리위탁 할 수 있도록 한 것은 아닙니다.
그리고 21년수성구위탁조례로 개정되기 전 「대구광역시 수성구 사무의 민간위탁에 관한 조례」(이하 “종전수성구위탁조례”라 한다) 제9조제3항에서는 민간위탁의 기간은 3년 이내로 하되, 다른 법령 또는 조례에서 위탁 기간을 정한 경우에는 그 기간을 따른다고 규정하고 있는바, 행정재산의 관리위탁의 경우 앞에서 살펴본 것과 같이 관리위탁 기간을 5년 이내로 규정하고 있는 공유재산법령이 적용되는 사안이므로 종전수성구위탁조례 하에서 수성아트피아의 관리위탁 기간은 5년 이내로 하도록 한 공유재산법 시행령 제19조가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
한편 21년수성구위탁조례에서는 종전에 ‘일반사무의 위탁 기간을 3년 이내로’ 하도록 하던 것을 ‘일반사무의 위탁 기간은 3년 이내로 하고 행정재산의 관리위탁 기간은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제19조제2항에 따라 5년 이내로 한다’고 하여 행정재산의 관리위탁 기간에 관한 내용을 추가하여 개정(제11조제3항)하면서 부칙 제2조에서 “이 조례 시행 전의 규정에 따라 구청장이 위탁 운영하였거나 위탁 운영 중인 사무는 이 조례에 따른 위탁사무로 보며, 해당 위탁계약에 따른 위탁계약 기간은 계속된다”고 경과조치를 규정하고 있습니다.
그런데 경과조치는 법령을 제정하거나 개정하여 기존의 법질서를 변경하는 경우 새로운 법질서로 전환하는 과정이 순조롭게 진행될 수 있도록 하기 위한 과도적 조치를 담은 규정인바, 21년수성구위탁조례 제11조제3항이 행정재산의 관리위탁의 경우 당연히 적용되던 공유재산법령과 관련된 내용을 명시한 것 외에 종전수성구위탁조례 중 위탁 기간과 관련된 내용을 변경한 것이 없다는 점을 고려하면 21년수성구위탁조례 부칙 제2조는 종전수성구위탁조례에 따라 체결한 위탁계약의 효력을 관련 법령의 범위에서 계속하여 인정하려는 것이지 종전에 체결한 위탁계약의 기간을 상위 법령이나 조례의 규정과 무관하게 계속하여 인정하려는 것으로 보기는 곤란해 보입니다.
한편 구청장이 수성문화재단과 체결한 ‘수성아트피아 위ㆍ수탁 협약서’(이하 “아트피아협약서”라 한다)에서는 ‘위탁 기간은 따로 협약 해지 의사표시가 없는 한 계속 유지되는 것으로 본다’고 규정(제5조제1항)하고 있으나, 앞에서 살펴본 바와 같이 실제 소관업무를 위탁하는 과정에서도 상위 법령이나 조례의 내용을 위반할 수 없다는 점을 고려하면 아트피아협약서 제5조제1항이 공유재산법령이나 관련 조례에서 정한 관리위탁 기간과 무관하게 관리위탁 기간을 ‘협약 해지 의사표시일’까지로 정한 것으로 보기는 어렵고 공유재산법령 및 관련 조례를 준수하는 범위에서 ‘협약 해지 의사표시일’까지 정한 것으로 보아야 할 것입니다.
그렇다면 구청장이 수성문화재단에 위탁한 수성아트피아 관리위탁 기간은 공유재산법 시행령 제19조 및 그 내용을 명시한 21년수성구위탁조례 제11조제3항이 당연히 적용되고, 수성아트피아를 수성문화재단에 계속 위탁하려는 경우 공유재산법령 및 21년수성구위탁조례가 정하는 범위에서 계약갱신 등의 절차를 거쳐야 할 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
구청장이 수성문화재단에 위탁한 문화예술사업 위탁 기간에 대해서는 21년수성구위탁조례가 적용된다고 할 것이고, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 21년수성구위탁조례는 일반사무의 위탁 기간(3년)에 대하여 종전수성구위탁조례의 내용을 변경한 것이 없으므로 일반사무의 위탁 기간에 대해서 21년수성구위탁조례 부칙 제2조가 적용될 여지는 없다고 할 것입니다.
한편 구청장이 수성문화재단과 체결한 ‘문화예술사업 위ㆍ수탁에 관한 협약서’(이하 “예술사업협약서”라 한다)에서는 ‘위탁 기간은 따로 협약 해지 의사표시가 없는 한 계속 유지되는 것으로 본다’고 규정(제4조제1항)하고 있으나, 앞에서 살펴본 바와 같이 실제 소관 업무를 위탁하는 과정에서도 상위 법령이나 조례의 내용을 위반할 수 없다는 점을 고려하면 예술사업협약서 제4조제1항이 관련 조례에서 정한 위탁 기간과 무관하게 위탁 기간을 ‘협약 해지 의사표시일’까지 정한 것으로 보기는 어렵고 관련 조례를 준수하는 범위에서 ‘협약 해지 의사표시일’까지 정한 것으로 보아야 할 것이므로 예술사업협약서의 내용으로 인해 위탁 기간이 종전수성구위탁조례나 21년수성구위탁조례와 무관하게 계속되는 것으로 보기는 어렵습니다.
그렇다면 구청장이 수성문화재단에 위탁한 문화예술사업의 위탁 기간은 21년수성구위탁조례 제11조제3항이 당연히 적용되고, 문화예술사업을 수성문화재단에 재위탁하려는 경우 21년수성구위탁조례가 정하는 범위에서 재계약 등의 절차를 거쳐야 할 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
구청장이 수성문화재단에 위탁한 고산도서관의 관리위탁 기간도 먼저 상위 법령 및 관련 조례를 살펴봐야 할 것인데 「대구광역시 수성구 도서관 및 독서문화 진흥 조례」(이하 “수성구도서관조례”라 한다) 제4조 및 별표 1에서는 고산도서관을 대구광역시 수성구 구립도서관의 하나로 규정하고 있고, 제13조에서는 구청장은 구립도서관의 전문적이고 효율적인 관리를 위해 비영리 법인 또는 단체에 운영을 위탁할 수 있다고 규정(제1항)하면서, 수성문화재단에 위탁하는 경우에는 공개모집 등을 생략할 수 있다고 규정(제2항)하고 있고, 위탁 기간 등은 「대구광역시 수성구 사무의 위탁 조례」 및 별도의 협약에 따른다고 규정(제3항)하고 있습니다.
그런데 고산도서관은 구청장이 설치ㆍ운영하는 행정재산이라는 점을 고려하면 질의 가에서 살펴본 바와 같이 고산도서관의 관리위탁 시 공유재산법령이 적용된다고 보아야 할 것이므로 수성아트피아 관리위탁과 동일하게 고산도서관의 관리위탁 기간에 대하여 21년수성구위탁조례 부칙 제2조가 적용될 여지는 없다고 할 것입니다.
한편 구청장과 수성문화재단이 체결한 ‘수성구립 고산도서관 위ㆍ수탁 협약서’(이하 “고산도서관협약서”라 한다) 제5조제1항에 따르면 위탁 기간은 상호간에 따로 협약 해지 의사표시가 없는 한 계속 유지되는 것으로 본다고 규정하고 있고, 수성구도서관조례에서는 위탁 기간에 대해 별도의 협약에 따르도록 규정하고 있는데, 앞에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 사무 집행은 법령이나 조례에 반할 수 없다는 점을 고려하면 수성구도서관조례가 상위 법령이나 조례에 반하는 협약에 대한 효력까지를 인정한 것으로 볼 수는 없습니다.
그렇다면 고산도서관협약서 제5조제1항이 공유재산법령이나 관련 조례에서 정한 관리위탁 기간과 무관하게 관리위탁 기간을 ‘협약 해지 의사표시일’까지 정한 것으로 보기는 어렵고 공유재산법령 및 관련 조례를 준수하는 범위에서 ‘협약 해지 의사표시일’까지 정한 것으로 보아야 할 것이므로 고산도서관 관리위탁 기간은 공유재산법 시행령 제19조 및 그 내용을 명시한 21년수성구위탁조례 제11조제3항이 당연히 적용되고, 고산도서관을 수성문화재단에 계속 위탁하려는 경우 공유재산법령 및 21년수성구위탁조례가 정하는 범위에서 계약갱신 등의 절차를 거쳐야 할 것입니다.
○ 관련법령
「공유재산 및 물품 관리법」
제27조(행정재산의 관리위탁) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 한다)할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역 특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. <신설 2015. 1. 20.>
③ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위탁료를 산출하여 매년 징수할 수 있다. <신설 2015. 1. 20.>
④ 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자로 본다. <신설 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑤ 제4항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 보는 자는 관리위탁의 조건에 위반되지 아니하는 범위에서 해당 행정재산을 제3자에게 전대(轉貸)할 수 있다. <신설 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑥ 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자가 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받은 경우에는 이용료를 관리위탁받은 행정재산의 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 증대된 이용료 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20., 2021. 4. 20.>
⑦ 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑧ 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20., 2021. 4. 20.>
1. 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격
2. 관리위탁의 기간 및 수탁재산의 관리
3. 제6항에 따른 이용료의 경비에의 충당
4. 이용료 증대분의 전부 또는 일부의 관리위탁을 받은 자 수입으로의 대체
5. 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간) ① 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리위탁할 때 해당 행정재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리위탁을 하여야 한다.
② 행정재산의 관리위탁기간은 5년 이내로 하되, 한 번만 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신기간은 5년 이내로 한다.
③ 제2항에도 불구하고 제19조의5에 따라 수의계약의 방법으로 관리위탁을 한 경우에는 갱신할 때마다 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 해당 관리위탁을 받은 자의 수행실적 및 관리능력 등을 평가한 후 그 기간을 두 번 이상 갱신할 수 있다. 이 경우 갱신기간은 갱신할 때마다 5년을 초과할 수 없다. <개정 2013. 6. 21., 2015. 7. 20.>
④ 제2항 및 제3항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 관리위탁을 갱신할 수 없다. <신설 2013. 6. 21., 2015. 7. 20.>
1. 관리위탁한 행정재산을 국가나 다른 지방자치단체가 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요한 경우
2. 법 제27조에 따라 관리위탁을 받은 자(이하 “관리수탁자”라 한다)가 제1항에 따른 관리위탁을 받을 자격을 갖추지 못하게 된 경우
3. 관리수탁자가 관리위탁 조건을 위반한 경우
4. 관리위탁이 필요하지 아니하게 된 경우
⑤ 관리수탁자가 수탁재산의 일부를 사용ㆍ수익하거나 다른 사람으로 하여금 사용ㆍ수익하게 하려는 경우에는 관리위탁기간 내에서 하여야 한다. <개정 2013. 6. 21.>
[전문개정 2009. 4. 24.]
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