이유
가. 질의 가에 대하여
「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」(이하 “경찰법”이라 한다) 제4조제1항에서는 경찰의 사무를 국가경찰사무와 자치경찰사무로 구분하고 있으며, 같은 법 제18조제1항 및 제2항에서는 자치경찰사무를 관장하게 하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 소속으로 합의제 행정기관인 시ㆍ도자치경찰위원회(이하 “경찰위원회”라 한다)를 둔다고 규정하고 있습니다.
그리고 경찰법 제25조제2항에서는 경찰위원회의 회의는 재적위원 과반의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있고, 경찰위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 대통령령으로 정하도록 위임한 경찰법 제21조, 제26조 등의 위임에 따른「자치경찰사무와 시ㆍ도자치경찰위원회의 조직 및 운영 등에 관한 규정」(이하 “경찰규정”이라 한다) 제13조제3항 및 제4항에서 경찰위원회는 회의록을 작성하고 회의의 내용 및 결과와 출석한 위원의 성명을 적어야 하며 회의록에 위원장과 출석한 위원이 서명ㆍ날인해야 한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 경찰법 및 경찰규정에서는 경찰위원회의 회의 운영과 관련하여 ‘출석회의’ 방식에 의하도록 규정하고 있고, 화상회의를 포함하는지 여부를 명확하게 규정하고 있지 않으나, 화상회의 방식이 비록 모든 위원이 같은 장소에 모이는 것은 아니더라도 같은 시간에 실시간으로 대화할 수 있다는 점에서 다양한 의견을 제시할 기회를 부여하고 토론을 통해 합의를 도출한다는 위원회 제도의 취지에 반하지 않고, 행정기관 소속 위원회의 운영에 관한 일반적인 사항을 규정하는 「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」(이하 “행정기관위원회법”이라 한다) 제9조제2항에서 위원이 출석하는 회의에 대해 ‘화상회의를 포함’하는 것으로 명시적으로 규정하고 있는 점에 비추어 보면 화상회의를 출석회의에 포함시키는 것이 위원회 운영의 일반적인 취지에 반하는 것으로 보기도 어렵습니다.
한편 「서울특별시 각종 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 “서울시위원회조례”라 한다) 제2조제1호에서는 ‘위원회’를 서울특별시와 시 산하기관의 소관 사무에 관하여 자문에 응하거나 조정, 협의, 심의 또는 의결 등을 하기 위하여 복수의 구성원으로 이루어진 합의제 기관을 말한다고 규정하고, 같은 조례 제4조에서 해당 조례의 적용범위를 서울특별시와 그 직속기관 및 사업소에 설치되는 상설 또는 비상설 위원회에 대해 적용하도록 규정하여 합의제 행정기관을 배제하고 있지는 않으므로 서울특별시장 소속으로 설치되는 합의제 행정기관인 경찰위원회의 운영에 대해서도 법령에 반하지 않는 범위에서 서울시위원회조례가 적용된다고 할 것입니다.
그런데 서울시위원회조례 제9조제4항에서는 해당 조례에서 정한 것 외에 위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정하도록 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 「서울특별시 각종 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 조례 시행규칙」(이하 “서울시위원회조례 시행규칙”이라 한다) 제4조제1항에서는 위원이 출석하는 회의에 화상회의를 포함한다고 명시적으로 규정하고 있습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 경찰위원회 회의를 화상회의 방식으로 개최하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 다양한 의견을 제시한 기회를 부여하고 토론을 통해 합의를 도출한다는 위원회 제도의 취지를 고려했을 때, 서면회의는 안건의 내용이 경미하거나 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우 등 예외를 인정할 필요가 있을 때에 한하여 위원회 설치 근거가 되는 법령 등에서 이에 관한 규정을 두어야 할 것입니다.
그런데 경찰법 및 경찰규정에서는 위원회의 회의와 관련하여 출석회의 이외의 방식에 대해 별도로 규정하고 있지 않으면서 경찰법 제26조제4항에서 경찰위원회의 운영 등에 필요한 사항은 대통령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ도 조례로 정하도록 위임하고 있습니다.
이와 관련하여 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 대해 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때 조례에 대한 법률의 위임은 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다는 점에 비추어 보면(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 결정 등) 법률의 위임에 따른 조례나 그 위임에 따른 시행규칙이 상위법령의 명시적인 규정이나 위임취지에 반하지 않는 한 위법한 것으로 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고 경찰법을 2020년 12월 22일 법률 제17689호로 전부개정하면서 지방행정과 치안행정을 연계하여 주민 수요에 적합한 다양한 치안서비스를 제공하도록 한 점과 경찰법령에서 경찰위원회의 설치, 구성, 소관 사무, 심의ㆍ의결사항 등에 관한 기본적인 사항을 규정하면서도 실제 경찰위원회의 운영에 관한 세부적인 사항은 시ㆍ도 조례로 정할 수 있도록 한 점을 고려하면 경찰위원회의 운영과 관련하여 개별 구체적인 위임이 없더라도 경찰법령의 규정이나 위임취지에 반하지 않는 내용은 조례로 규정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
한편 행정기관위원회법 제9조제2항에서 안건의 내용이 경미한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 위원이 출석하는 회의(화상회의를 포함한다)로 개최하여야 한다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제5조제2항에서는 그 사유를 안건의 내용이 경미한 경우, 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우, 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 위원의 출석에 의한 의사정족수를 채우기 어려운 경우를 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 경찰법 제26조제4항의 위임에 따른 조례나 그 시행규칙에서 행정기관위원회법 시행령 제5조제2항 각 호에 준하는 사유에 해당하는 경우 서면회의를 개최할 수 있도록 규정하는 것이 경찰법령 등 상위법령의 취지에 반한다고 보기는 어려울 것입니다.
또한 서울시위원회조례는 서울특별시 소속 위원회에 일반적으로 적용되므로 경찰위원회에도 서울시위원회조례 제9조제4항이 적용될 것이며, 그 위임에 따른 서울시위원회조례 시행규칙 제4조제1항에서는 안건의 내용이 경미한 경우와 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우에는 서면으로 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이러한 내용을 종합적으로 고려하면 서울특별시장 소속으로 설치된 경찰위원회에서 안건의 내용이 경미한 경우와 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우에 서면으로 회의를 개최하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만 모든 위원이 한 자리에 모이는 것이 어려운 경우라고 하더라도 화상회의 등의 방식으로 출석회의를 개최하는 것이 가능하고 서면회의는 예외적ㆍ제한적으로 운영할 필요가 있다고 할 것이므로 경찰위원회의 모든 회의를 서면회의로 대체할 수는 없다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
○ 관련법령
「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」
제4조(경찰의 사무) ① 경찰의 사무는 다음 각 호와 같이 구분한다.
1. 국가경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무를 수행하기 위한 사무. 다만, 제2호의 자치경찰사무는 제외한다.
2. 자치경찰사무: 제3조에서 정한 경찰의 임무 범위에서 관할 지역의 생활안전ㆍ교통ㆍ경비ㆍ수사 등에 관한 다음 각 목의 사무
(중략)
② 제1항제2호가목부터 다목까지의 자치경찰사무에 관한 구체적인 사항 및 범위 등은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ도조례로 정한다.
③ 제1항제2호라목의 자치경찰사무에 관한 구체적인 사항 및 범위 등은 대통령령으로 정한다.
제18조(시ㆍ도자치경찰위원회의 설치) ① 자치경찰사무를 관장하게 하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 소속으로 시ㆍ도자치경찰위원회를 둔다. 다만, 제13조 후단에 따라 시ㆍ도에 2개의 시ㆍ도경찰청을 두는 경우 시ㆍ도지사 소속으로 2개의 시ㆍ도자치경찰위원회를 둘 수 있다.
② 시ㆍ도자치경찰위원회는 합의제 행정기관으로서 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행한다.
③ 제1항 단서에 따라 2개의 시ㆍ도자치경찰위원회를 두는 경우 해당 시ㆍ도자치경찰위원회의 명칭, 관할구역, 사무분장, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제26조(시ㆍ도자치경찰위원회의 운영 등) ① 시ㆍ도자치경찰위원회의 회의는 정기적으로 개최하여야 한다. 다만 위원장이 필요하다고 인정하는 경우, 위원 2명 이상이 요구하는 경우 및 시ㆍ도지사가 필요하다고 인정하는 경우에는 임시회의를 개최할 수 있다.
② 시ㆍ도자치경찰위원회는 회의 안건과 관련된 이해관계인이 있는 경우 그 의견을 듣거나 회의에 참석하게 할 수 있다.
③ 시ㆍ도자치경찰위원회의 위원 중 공무원이 아닌 위원에게는 예산의 범위에서 직무활동에 필요한 비용 등을 지급할 수 있다.
④ 그 밖에 시ㆍ도자치경찰위원회의 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 시ㆍ도조례로 정한다.
「자치경찰사무와 시ㆍ도자치경찰위원회의 조직 및 운영 등에 관한 규정」
제1조(목적) 이 영은 「국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률」 제4조, 제18조, 제20조, 제21조 및 제26조부터 제28조까지의 규정에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제13조(시ㆍ도자치경찰위원회의 회의) ① 시ㆍ도자치경찰위원회 위원장은 법 제26조제1항에 따라 정기회의와 임시회의를 소집ㆍ개최한다. 이 경우 정기회의는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 월 1회 이상 소집ㆍ개최한다.
② 시ㆍ도자치경찰위원회 위원장은 회의를 소집하려면 회의 개최 3일 전까지 회의의 일시ㆍ장소 및 안건 등을 위원에게 알려야 한다. 다만, 긴급한 사정이나 그 밖의 부득이한 사유가 있는 경우에는 그렇지 않다.
③ 시ㆍ도자치경찰위원회는 회의록을 작성하고, 회의의 내용 및 결과와 출석한 위원의 성명을 적어야 한다.
④ 제3항의 회의록에는 위원장과 출석한 위원이 서명ㆍ날인해야 한다.
제17조(운영규정) 이 영에서 정한 사항 외에 시ㆍ도자치경찰위원회의 운영 등에 필요한 사항은 시ㆍ도의 조례로 정한다.
「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 행정기관 소속 위원회의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함으로써 위원회 운영의 민주성ㆍ투명성ㆍ효율성 향상에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(기본원칙) ① 행정기관의 장은 위원회(위원회, 심의회, 협의회 등 명칭을 불문하고 행정기관의 소관 사무에 관하여 자문에 응하거나 조정, 협의, 심의 또는 의결 등을 하기 위한 복수의 구성원으로 이루어진 합의제 기관을 말한다. 이하 같다)를 공정하고 적정하게 운영함으로써 주요 정책에 관한 이해를 원활하게 조정하고, 관계 행정기관 간의 합의 및 협의가 체계적으로 이루어지도록 하며, 민주적이고 효율적인 행정이 되도록 하여야 한다.
② 위원회는 법령에 규정된 기능과 권한을 넘어서 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용 등의 자문에 응하거나 조정ㆍ협의ㆍ심의ㆍ의결 등을 하여서는 아니 된다.
제3조(적용범위) ① 이 법은 다음 각 호의 행정기관 소속 위원회에 대하여 적용한다.
1. 대통령과 그 소속 기관
2. 국무총리와 그 소속 기관
3. 「정부조직법」 제2조제2항에 따른 중앙행정기관과 그 소속 기관
② 제1항에도 불구하고 「헌법」에 따라 설치되는 위원회 및 「정부조직법」 제2조제2항에 따라 다른 법률에 의하여 중앙행정기관으로 설치되는 위원회에 대하여는 이 법을 적용하지 아니한다. 다만, 중앙행정기관으로 설치되는 위원회 내에 위원회를 설치ㆍ운영하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제9조(위원회의 운영) ① 행정기관의 장은 회의 개최 7일 전까지 회의 일정과 안건 등을 위원에게 통보하여야 한다. 다만, 긴급한 사유로 위원회를 개최할 필요가 있거나 보안과 관련된 사항 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 위원회는 안건의 내용이 경미한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 위원이 출석하는 회의(화상회의를 포함한다)로 개최하여야 한다.
③ 위원회는 회의 안건과 관련된 이해관계인이 있는 경우 그 의견을 듣거나 회의에 참석하게 할 수 있다.
④ 위원회는 특정한 위원에 의하여 부당하게 심의ㆍ의결이 되지 아니하도록 공정하게 운영되어야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 위원회 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률 시행령」
제1조(목적) 이 영은 「행정기관 소속 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 법률」에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제5조(위원회의 운영) ① 법 제9조제1항 단서에서 “긴급한 사유로 위원회를 개최할 필요가 있거나 보안과 관련된 사항 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 긴급한 사유로 위원회를 개최할 필요가 있어 회의 개최 7일 전까지 회의 일정과 안건 등을 통보할 시간적 여유가 없는 경우
2. 안건의 내용이 공개될 경우 국가의 안전보장 및 공공의 이익을 해칠 우려가 있는 경우
② 법 제9조제2항에서 “안건의 내용이 경미한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 안건의 내용이 경미한 경우
2. 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우
3. 천재지변이나 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 위원의 출석에 의한 의사정족수를 채우기 어려운 경우
③ 위원회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영되어야 한다.
1. 위원회는 법령에 규정된 심의등의 기한을 준수하여야 하며, 심의등의 기한이 없는 경우에도 의사결정이 지연되지 않도록 노력하여야 한다.
2. 위원회는 특별한 경우를 제외하고는 심의등의 기준을 사전에 공개하고, 심의등의 결과에 대한 합리적 근거를 제시하여 공정하고 투명한 심의등이 이루어지도록 노력하여야 한다.
○ 의견제시 대상 자치법규
「서울특별시 각종 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 서울특별시와 시 산하기관에 설치되는 각종 위원회의 설치·운영에 관한 필요한 사항을 규정함으로써 위원회 운영의 민주성·투명성·효율성 향상에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "위원회"란 위원회, 심의회, 협의회 등 명칭을 불문하고 서울특별시(이하 "시"라 한다)와 시 산하기관의 소관 사무에 관하여 자문에 응하거나 조정, 협의, 심의 또는 의결 등을 하기 위하여 복수의 구성원으로 이루어진 합의제 기관을 말한다.
2. "담당부서"란 법령 또는 조례에 따라 위원회를 설치하고 운영하는 부서를 말한다.
3. "총괄부서"란 서울시 각종 위원회의 운영 실태 등을 전반적으로 관리하는 부서를 말한다.
제4조(적용범위) 이 조례는 시와 그 직속기관 및 사업소에 설치되는 상설 또는 비상설 위원회에 대하여 적용한다.
제9조(위원회의 운영) ① 위원장은 회의 개최 7일 전까지 회의 일정과 안건 등을 위원에게 통보하여야 한다. 다만, 긴급한 사유로 위원회를 개최할 필요가 있거나 보안과 관련된 사항 등은 그러하지 아니하다.
② 위원회는 회의 안건과 관련된 이해관계인이 있는 경우 그 의견을 듣거나 회의에 참석하게 할 수 있다.
③ 「서울특별시의회 기본조례」 제49조에 따른 관계 공무원이 참석하는 위원회의 경우 서울특별시의회 본회의 및 상임위원회 회의 중에는 회의 개최를 하지 아니 하여야 한다. 다만, 법령 또는 조례 등에서 정한 심의·의결기한 등으로 회의개최가 불가피한 경우에는 예외로 한다.
④ 위원회는 특정한 위원에 의하여 부당하게 심의·의결이 되지 아니하도록 공정하게 운영되어야 한다.
⑤ 위원회의 회의는 공개를 원칙으로 한다. 다만, 다른 법령이나 조례의 규정에 따라 비공개를 원칙으로 한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 이 조례에서 정한 것 외에 위원회 운영에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
「서울특별시 각종 위원회의 설치ㆍ운영에 관한 조례 시행규칙」
제1조(목적) 이 규칙은 「서울특별시 각종 위원회의 설치·운영에 관한 조례」 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제4조(위원회의 운영) ① 위원회는 위원이 출석하는 회의(화상회의를 포함한다)를 원칙으로 한다. 다만, 안건의 내용이 경미한 경우와 긴급한 사유로 위원이 출석하는 회의를 개최할 시간적 여유가 없는 경우에는 서면으로 할 수 있다.
② 위원회는 분기별 1회 이상 회의를 개최함을 원칙으로 한다.
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