이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조), 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다.
「서울특별시 종로구 부패행위 신고 및 보상금 지급에 관한 조례안」(이하 “종로구조례안”이라 한다)은 종로구 공무원등(각주: 종로구조례안 제2조에 따른 서울특별시 종로구 소속 공무원(제1호)과 「공직자윤리법」 제3조의2에 따른 공직유관단체의 장 및 그 직원(제2호)을 말하며, 이하 같음)의 부패행위에 대한 신고 접수․처리 및 보상금 지급 등 부패행위를 근절하고 청렴한 공직사회를 구현하는데 필요한 사항을 정하는 것을 목적(제1조)으로 하는 조례로서, 공무원등이 직무와 관련하여 금품을 수수하거나 향응을 제공받는 행위 등(이하 “부패행위”라 한다)을 한 사실을 알게 된 경우 누구든지 이를 종로구청장(이하 “구청장”이라 한다)에게 신고할 수 있도록 하고(제6조), 신고자는 신고로 인해 직접적인 구 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 경우(이하 “수입증대등”이라 한다)에는 수입증대등이 있음을 안 날부터 3년 이내에 보상금의 지급신청을 할 수 있도록 규정(제13조)하고 있습니다.
이처럼 종로구조례안은 공무원등의 부패행위에 대한 주민들의 신고 절차를 규정하면서 신고로 인해 종로구에 수입증대등이 발생한 경우 일정 범위 안에서 신고자에게 보상하려는 것인데, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”이라 한다) 제68조제2항에서도 국민권익위원회(이하 “권익위”라 한다)에 부패행위 신고보상금 지급을 신청할 수 있도록 규정하고 있으나, 같은 조 제1항 단서에서 지방자치단체를 포함한 공공기관(각주: 부패방지권익위법 제2조제1호에 따른 공공기관을 말하며, 「지방자치법」에 따른 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회가 포함됨(가목))에 부패행위 신고를 할 수 있음을 전제로 보상금 지급 절차에 대해 규정하고 있는 점을 고려하면, 지방자치단체에서 스스로 부패행위 근절과 청렴한 공직사회 구현을 위해 필요하다고 판단되는 범위에서 부패방지권익위법과는 별개로 공무원등의 부패행위에 대한 신고 절차 및 신고에 따른 보상금 지급 제도 등을 조례로 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
그리고 종로구조례안에 따른 부패행위 신고 제도가 종로구 공무원등의 부패행위 근절 및 청렴한 공직사회 구현을 위해 구민들의 자발적 신고를 활용하기 위해 조례로 신고 및 신고보상금을 제도화하는 것으로 해당 규정에 따라 구민의 부패행위 신고에 관한 다른 법령에 따른 권한이 제한되는 것은 아니라는 점을 고려하면 공무원등의 부패행위에 대한 신고 및 신고보상금 제도를 운영하면서 신고보상금 지급의 전제가 되는 신고의 기한을 어떻게 정할지는 신고행위에 대해 종로구에서 행사할 수 있는 권한의 범위 등을 고려하여 합리적인 범위 내에서 자율적으로 정할 수 있다고 할 것이고, 이 경우에 반드시 하나의 기준으로만 신고기한을 정해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
다만 「지방자치법」, 「지방공무원법」 등 관련 법령에 따르면 지방자치단체의 장은 부패행위 등을 한 소속 직원에 대한 징계 및 징계부과금 부과 권한을 가지고 있으나, 형사 처벌을 전제로 한 수사 등에 관한 권한은 가지고 있지 않고, 「지방공무원법」 제73조의2에서 징계의결 등의 요구 기한을 징계 등의 사유가 발생한 날부터 3년 또는 5년으로 제한하고 있으며, 같은 법 제69조의2에서는 징계 의결을 요구하는 경우 부패행위 등으로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득의 5배 내의 징계부가금 부과 의결을 요구하도록 규정하고 있는바, 관계 법령에 따른 징계의결 등의 요구 기한이 경과한 후 부패행위 신고가 종로구에 접수된 경우 종로구에서는 종로구조례안 제9조제4항에 따라 권익위, 감사원, 수사기관 등에 직접 신고하도록 안내하거나, 관계 기관에 이송할 수 밖에 없는 등 특정 공무원등의 부패행위와 관련하여 지방자치단체가 스스로 할 수 있는 행위가 제한될 것입니다.
그리고 부패방지권익위법은 부패행위의 신고기한에 대하여 특별히 정하지 않고 있어 지방자치단체에서 조례로 정한 신고기한이 지난 후에도 누구든지 권익위에 관련 부패행위를 신고하면 부패방지권익위법에서 정한 절차를 통해 신고 보상금을 지급받을 수 있고, 같은 법 제70조의2제1항에서 권익위는 같은 법 제68조에 따라 부패행위를 신고한 자에게 보상금을 지급한 경우 수입증대등이 있었던 공공기관에 대하여 그 보상금에 상당하는 금액을 권익위에 상환할 것을 요구할 수 있고 상환을 요구받은 공공기관은 해당 금액을 상환하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제71조제2항에서 권익위의 보상금을 지급받을 자가 동일한 원인에 의하여 다른 법령에 따른 보상금 등을 이미 받은 경우에는 해당 금액을 중복 지급하지 않는다고 규정하고 있으므로, 권익위에서 신고 보상금을 지급하는 경우나 지방자치단체에서 신고 보상금을 지급하는 경우에 지방자치단체의 재정에 미치는 영향에는 차이가 없습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 종로구에서 부패행위에 대한 신고 절차, 신고보상금의 지급 조건과 절차를 조례로 규정하면서, 신고기한을 「형법」 등 형사 관계 법령에 따른 공소시효 기한까지로 규정하는 것이 지방자치단체의 업무 수행을 위해 필요한지에 대하여는 신중하게 검토하여 결정할 필요가 있다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방공무원법」
제69조의2(징계부가금) ① 제69조에 따라 공무원의 징계 의결을 요구하는 경우 그 징계 사유가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 징계 외에 다음 각 호의 행위로 취득하거나 제공한 금전 또는 재산상 이득(금전이 아닌 재산상 이득의 경우에는 금전으로 환산한 금액을 말한다)의 5배 내의 징계부가금 부과 의결을 인사위원회에 요구하여야 한다.
1. 금전, 물품, 부동산, 향응 또는 그 밖에 대통령령으로 정하는 재산상 이익을 취득하거나 제공한 경우
2. 다음 각 목에 해당하는 것을 횡령(橫領), 배임(背任), 절도, 사기 또는 유용(流用)한 경우
가. 「국가재정법」에 따른 예산 및 기금
나. 「지방재정법」에 따른 예산 및 「지방자치단체 기금관리기본법」에 따른 기금
다. 「국고금 관리법」 제2조제1호에 따른 국고금
라. 「보조금 관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 보조금
마. 「국유재산법」 제2조제1호에 따른 국유재산 및 「물품관리법」 제2조제1항에 따른 물품
바. 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 공유재산 및 물품
사. 그 밖에 가목부터 바목까지에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것
② 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 하기 전에 징계부가금 부과 대상자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 다른 법률에 따라 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 다른 법령에 따른 환수나 가산징수 절차에 따라 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정된 범위에서 징계부가금 부과를 의결하여야 한다.
③ 인사위원회는 징계부가금 부과 의결을 한 후에 징계부가금 부과 대상자가 형사처벌을 받거나 변상책임 등을 이행한 경우(몰수나 추징을 당한 경우를 포함한다) 또는 환수금이나 가산징수금을 납부한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이미 의결된 징계부가금의 감면 등의 조치를 하여야 한다.
④ 제1항에 따라 징계부가금 부과처분을 받은 사람이 납부기간 내에 그 부가금을 납부하지 아니한 때에는 처분권자는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
⑤ 처분권자는 제4항에 따른 징수 조치를 성실히 이행하였음에도 불구하고 체납일부터 5년이 지난 후에도 징수가 불가능하다고 인정될 때에는 관할 인사위원회에 징계부가금 감면의결을 요청할 수 있다.
[본조신설 2010. 3. 22.]
[종전 제69조의2는 제69조의3으로 이동 ]
제73조의2(징계 및 징계부가금 부과 사유의 시효) ① 징계의결등의 요구는 징계 등의 사유가 발생한 날부터 3년(제69조의2제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년)이 지나면 하지 못한다.
② 제73조제1항 및 제2항에 따라 징계절차를 진행하지 못하여 제1항의 기간이 지나거나 그 남은 기간이 1개월 미만인 경우에는 제1항의 기간은 제73조제3항에 따른 조사나 수사의 종료 통보를 받은 날(조사 결과에 대하여 이의가 제기된 경우에는 이의를 제기한 사람이 이의에 대한 결정을 통보받은 날을 말한다)부터 1개월이 지난 날에 끝나는 것으로 본다.
③ 인사위원회의 구성, 징계의결등, 그 밖의 절차상의 흠이나 징계양정 및 징계부가금의 과다를 이유로 심사위원회 또는 법원에서 징계처분등의 무효 또는 취소의 결정이나 판결을 한 경우에는 제1항의 기간이 지나거나 그 남은 기간이 3개월 미만이더라도 그 결정 또는 판결이 확정된 날부터 3개월 이내에는 다시 징계의결등을 요구할 수 있다.
[전문개정 2008. 12. 31.]
[제목개정 2010. 3. 22.]
「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」
제3조(공공기관의 책무) ① 공공기관은 건전한 사회윤리를 확립하기 위하여 부패방지에 노력할 책무를 진다.
② 공공기관은 부패를 방지하기 위하여 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이 있거나 그 밖에 개선할 사항이 있다고 인정할 때에는 즉시 이를 개선 또는 시정하여야 한다.
③ 공공기관은 교육ㆍ홍보 등 적절한 방법으로 소속 직원과 국민의 부패척결에 대한 의식을 고취하기 위하여 적극 노력하여야 한다.
④ 공공기관은 부패방지를 위한 국제적 교류와 협력에 적극 노력하여야 한다.
제27조(제도개선의 권고) ① 위원회는 필요하다고 인정하는 경우 공공기관의 장에게 부패방지를 위한 제도의 개선을 권고할 수 있다.
② 제1항에 따라 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 이를 제도개선에 반영하여 그 조치결과를 위원회에 통보하여야 하며, 위원회는 이에 대한 이행실태를 확인ㆍ점검할 수 있다.
③ 제1항에 따라 제도개선의 권고를 받은 공공기관의 장은 위원회의 권고대로 조치하기가 곤란하다고 인정되는 경우에는 위원회에 재심의를 요청하여야 하며, 이 경우 위원회는 이를 재심의 하여야 한다.
제57조의2(정부 및 지방자치단체의 책무) 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 신고자 보호 및 불이익 방지를 위하여 노력하여야 한다.
[본조신설 2019. 4. 16.]
제68조(포상 및 보상 등) ① 위원회는 위원회 또는 공공기관에 부패행위 신고를 하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 「상훈법」 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있으며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 포상금을 지급할 수 있다. 다만, 공공기관에 부패행위 신고를 한 경우에는 해당 공공기관이 포상 추천 또는 포상금 지급을 요청한 경우만 해당한다.
② 신고자는 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져오거나 그에 관한 법률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.
③ 신고자 및 제65조에 따른 협조자, 그 친족 또는 동거인은 신고등과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 피해를 입었거나 비용을 지출한 경우 위원회에 구조금의 지급을 신청할 수 있다.
1. 육체적ㆍ정신적 치료 등에 소요된 비용
2. 전직ㆍ파견근무 등으로 소요된 이사비용
3. 원상회복 관련 쟁송절차에 소요된 비용
4. 불이익조치 기간의 임금 손실액
5. 그 밖에 중대한 경제적 손해(제2조제7호아목 및 자목에 따른 손해는 제외한다)
④ 위원회는 제2항에 따른 보상금 또는 제3항에 따른 구조금의 지급신청을 받은 때에는 제69조에 따른 보상심의위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금 또는 구조금을 지급하여야 한다. 다만, 공직자가 자기 직무와 관련하여 신고한 사항에 대하여는 보상금을 감액하거나 지급하지 아니할 수 있다.
⑤ 제2항에 따른 보상금의 지급신청은 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감에 관한 법률관계가 확정되었음을 안 날부터 3년 이내에 하여야 한다. 다만, 그 법률관계가 확정된 날부터 5년이 지나면 보상금 지급신청을 할 수 없다.
⑥ 제3항에 따른 구조금 지급과 관련된 조사 등에 관하여는 「공익신고자 보호법」 제27조제3항부터 제5항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공익신고자등”은 “신고자 및 협조자”로 본다.
[제목개정 2019. 4. 16.]
제70조(보상금의 지급결정 등) ① 위원회는 제68조에 따른 보상금의 지급신청이 있는 때에는 특별한 사유가 없는 한 신청일부터 90일 이내에 그 지급여부 및 지급금액을 결정하여야 한다.
② 위원회는 제1항에 따른 보상금 지급결정이 있은 때에는 즉시 이를 신청인에게 통지하여야 한다.
제70조의2(보상금 등의 상환 및 반환) ① 위원회는 제68조제4항에 따라 보상금을 지급한 경우 해당 공공기관(제2조제1호가목 중 「정부조직법」에 따른 각급 행정기관, 같은 호 다목에 따른 기관은 제외한다)에 대하여 3개월 이내의 기한을 정하여 보상금에 상당하는 금액을 위원회에 상환할 것을 요구할 수 있다. 이 경우 상환을 요구받은 공공기관은 해당 금액을 위원회에 상환하여야 한다.
② 위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사실이 발견된 경우에는 그 보상금 또는 구조금을 지급받은 자에게 반환할 금액을 통지하여야 하며, 이를 지급받은 자는 해당 금액을 납부하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보상금 또는 구조금을 지급받은 경우
2. 제71조제2항 또는 제3항을 위반하여 보상금 또는 구조금이 지급된 경우
3. 그 밖에 보상금 또는 구조금이 잘못 지급된 경우
③ 위원회는 제1항 또는 제2항에 따라 상환 또는 반환하여야 할 자가 정당한 사유 없이 그 납부기한까지 해당 금액을 납부하지 아니하는 경우 국세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
[본조신설 2019. 4. 16.]
「형사소송법」
제249조(공소시효의 기간) ①공소시효는 다음 기간의 경과로 완성한다.
1. 사형에 해당하는 범죄에는 25년
2. 무기징역 또는 무기금고에 해당하는 범죄에는 15년
3. 장기 10년 이상의 징역 또는 금고에 해당하는 범죄에는 10년
4. 장기 10년 미만의 징역 또는 금고에 해당하는 범죄에는 7년
5. 장기 5년 미만의 징역 또는 금고, 장기10년 이상의 자격정지 또는 벌금에 해당하는 범죄에는 5년
6. 장기 5년 이상의 자격정지에 해당하는 범죄에는 3년
7. 장기 5년 미만의 자격정지, 구류, 과료 또는 몰수에 해당하는 범죄에는 1년
②공소가 제기된 범죄는 판결의 확정이 없이 공소를 제기한 때로부터 25년을 경과하면 공소시효가 완성한 것으로 간주한다.
제250조(2개 이상의 형과 시효기간) 2개 이상의 형을 병과하거나 2개 이상의 형에서 그 1개를 과할 범죄에는 중한 형에 의하여 전조의 규정을 적용한다.
제251조(형의 가중, 감경과 시효기간) 「형법」에 의하여 형을 가중 또는 감경한 경우에는 가중 또는 감경하지 아니한 형에 의하여 제249조의 규정을 적용한다.
제252조(시효의 기산점) ①시효는 범죄행위의 종료한 때로부터 진행한다.
②공범에는 최종행위의 종료한 때로부터 전공범에 대한 시효기간을 기산한다.
「형법」
제129조(수뢰, 사전수뢰) ①공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
②공무원 또는 중재인이 될 자가 그 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 후 공무원 또는 중재인이 된 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.
제130조(제삼자뇌물제공) 공무원 또는 중재인이 그 직무에 관하여 부정한 청탁을 받고 제3자에게 뇌물을 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
제131조(수뢰후부정처사, 사후수뢰) ①공무원 또는 중재인이 전2조의 죄를 범하여 부정한 행위를 한 때에는 1년 이상의 유기징역에 처한다.
②공무원 또는 중재인이 그 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속하거나 제삼자에게 이를 공여하게 하거나 공여를 요구 또는 약속한 때에도 전항의 형과 같다.
③공무원 또는 중재인이었던 자가 그 재직 중에 청탁을 받고 직무상 부정한 행위를 한 후 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 5년 이하의 징역 또는 10년 이하의 자격정지에 처한다.
④전3항의 경우에는 10년 이하의 자격정지를 병과할 수 있다.
제132조(알선수뢰) 공무원이 그 지위를 이용하여 다른 공무원의 직무에 속한 사항의 알선에 관하여 뇌물을 수수, 요구 또는 약속한 때에는 3년 이하의 징역 또는 7년 이하의 자격정지에 처한다.
「특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률」
제2조(뇌물죄의 가중처벌) ① 「형법」 제129조ㆍ제130조 또는 제132조에 규정된 죄를 범한 사람은 그 수수(收受)ㆍ요구 또는 약속한 뇌물의 가액(價額)(이하 이 조에서 “수뢰액”이라 한다)에 따라 다음 각 호와 같이 가중처벌한다.
1. 수뢰액이 1억원 이상인 경우에는 무기 또는 10년 이상의 징역에 처한다.
2. 수뢰액이 5천만원 이상 1억원 미만인 경우에는 7년 이상의 유기징역에 처한다.
3. 수뢰액이 3천만원 이상 5천만원 미만인 경우에는 5년 이상의 유기징역에 처한다.
② 「형법」 제129조ㆍ제130조 또는 제132조에 규정된 죄를 범한 사람은 그 죄에 대하여 정한 형(제1항의 경우를 포함한다)에 수뢰액의 2배 이상 5배 이하의 벌금을 병과(倂科)한다.
[전문개정 2010. 3. 31.]
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