이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조), 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다.
그리고 조례가 규율하려는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우라면 조례로 규정하려는 내용이 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없고, 법령의 취지가 각 지방자치단체의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지로 해석되는 경우라야 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결; 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조)
이와 관련하여 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 한다) 제6조제1항에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상(각주: 조성면적이 30만제곱미터 이상인 공동주택단지 또는 택지를 말함(「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」 제4조제1항))의 공동주택단지나 택지(이하 “택지등”이라 한다)를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하여야 한다고 규정하면서 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 한다)이 해당 공동주택단지나 택지의 특성상 신규 폐기물처리시설이 필요하지 아니하다고 인정하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 택지등을 개발하려는 자는 폐기물처리시설의 설치를 갈음하여 설치비용에 해당하는 금액(이라 “설치납부금액”이라 한다)을 해당 지역을 관할하는 시장등에게 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 조제5항에서는 제2항에 따른 납부금액의 산정방법, 납부절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 구「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(2020. 12. 8. 대통령령 제31238호로 일부개정되어 2020. 12. 10. 시행되기 전의 것을 말하며, 이하 “구 폐기물시설촉진법 시행령”이라 한다) 제4조제3항에서는 설치납부금액은 시설부지의 매입에 드는 비용(제1호)과 소각시설 또는 음식물류폐기물처리시설 설치에 드는 비용으로 산정한다고 규정하면서, 같은 조 제4항에서 설치납부금액의 산정에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 구(이하 “시ㆍ군ㆍ구”라 한다)의 조례로 정한다고 규정하였습니다.
그런데 2020년 12월 8일 대통령령 제31238호로 일부개정된 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」(이하 “폐기물시설촉진법 시행령”이라 한다) 제4조제5항에서는 설치납부금액의 산정방법을 별표 1에서 구체적으로 정하면서 설치납부금액 산정에 관하여 필요한 사항을 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하도록 위임하는 내용이 삭제되었는바, 설치납부금액의 산정기준을 시행령 단계에서 구체적으로 규정한 것이 택지개발 폐기물처리시설 설치비용에 대한 분쟁 발생 가능성을 제거하기 위한 것이었다는 점과 입법예고 당시 규정하였던 ‘설치납부금액 산정에 관하여 필요한 사항은 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한다’는 내용이 최종적으로 삭제된 점을 고려하면(각주: 2020. 9. 11.자 환경부 공고 제2020-784호 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령 일부개정령(안) 입법예고 및 조문별 제개정이유서), 설치납부금액 산정에 관한 사항을 대통령령에서 정하는 바에 따르도록 한정하려는 입법의도가 반영된 것으로 보입니다.(각주: 법제처 2013. 8. 19. 의견제시 13-0239; 법제처 2012. 9. 25. 의견제시 12-0283; 대법원 2019. 1. 10. 선고 2016두54039 판결 참조)
살피건대 폐기물처리시설 설치납부금액의 산정방법에 대한 폐기물시설촉진법 시행령의 내용 및 개정 연혁을 고려하면 폐기물시설촉진법 시행령에서는 구체적인 설치납부금액의 산정방법을 법령 단계에서 최종적으로 정한 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 법령의 관련 규정과 별도로 폐기물처리시설 설치납부금액의 산정방법에 대하여 조례로 정하는 것은 허용된다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 만약 조례로 별도로 규정한 산정방법에 따른 설치납부금액이 폐기물시설촉진법 시행령 제4조제5항에서 규정한 산정방법에 따른 설치납부금액을 초과하는 경우에는 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항에 해당하여 「지방자치법」 제22조 단서에도 반할 소지도 있다고 할 것입니다.
따라서 폐기물시설촉진법 시행령 제4조제5항의 규정에도 불구하고 이와 별도로 폐기물처리시설 설치납부금액에 대해 조례로 산정방법을 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」
제6조(택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치 등) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지(宅地)를 개발하려는 자는 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 대통령령으로 정하는 폐기물처리시설을 설치하여야 한다. 이 경우 주거지역과 인접하여 생활환경에 심각한 영향이 우려되는 등 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 때에는 폐기물처리시설을 지하에 설치하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 2. 3., 2020. 6. 9.>
② 제1항에도 불구하고 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 해당 공동주택단지나 택지의 특성상 신규 폐기물처리시설이 필요하지 아니하다고 인정하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자는 같은 항 전단 또는 후단에 따른 폐기물처리시설의 설치를 갈음하여 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 내야 한다. <신설 2020. 6. 9.>
③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2020. 6. 9.>
④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 설치 비용에 해당하는 금액을 내야 할 자가 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 그 금액을 징수한다. <개정 2013. 8. 13., 2020. 6. 9.>
⑤ 제2항에 따른 납부금액의 산정방법, 납부절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2020. 6. 9.>
[전문개정 2007. 12. 27.]
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」
제4조(택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치) ① 법 제6조제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지(宅地)”란 조성면적이 30만제곱미터 이상인 공동주택단지 또는 택지(이하 “택지등”이라 한다)를 말한다. <개정 2020. 12. 8.>
② 법 제6조제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 폐기물처리시설”이란 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류 폐기물처리시설을 말한다. <개정 2020. 12. 8.>
③ 법 제6조제1항 후단에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지하에 폐기물처리시설을 설치해야 한다. <개정 2020. 12. 8.>
1. 법 제6조제1항에 따라 설치하려는 폐기물처리시설의 부지 경계선과 접하는 곳에 「주택법」 제2조에 따른 주택 또는 준주택(이하 이 조에서 “주택등”이라 한다)이 있거나(건축 중인 경우를 포함한다) 주택등을 건축하기 위한 허가나 사업계획 승인 등의 절차가 진행 중(완료된 경우를 포함한다)인 경우로서 주택등이 건축될 예정인 경우
2. 법 제6조제1항에 따라 설치하려는 폐기물처리시설의 부지 경계선으로부터 300미터 이내에 20호(戶) 이상의 주택등이 있거나(건축 중인 경우를 포함한다) 20호 이상의 주택등을 건축하기 위한 허가나 사업계획 승인 등의 절차가 진행 중(완료된 경우를 포함한다)인 경우로서 주택등이 건축될 예정인 경우
④ 법 제6조제2항에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2020. 12. 8.>
1. 택지등에서 발생하는 폐기물을 처리할 수 있는 폐기물처리시설이 이미 관할 지역에 설치되어 있는 경우
2. 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 택지등에서 발생하는 폐기물을 「폐기물관리법」 제5조제1항에 따른 광역 폐기물처리시설을 통해 처리할 수 있는 경우
3. 「자원순환기본법」 제12조에 따른 기본계획의 연차별 시행계획 또는 그 시행계획의 연차별 집행계획에 해당 폐기물을 처리할 신규 폐기물처리시설의 설치계획이 포함된 경우
4. 그 밖에 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 택지등에서 발생할 폐기물의 예상량, 주변 폐기물처리시설의 유무 등을 고려하여 별도의 폐기물처리시설을 설치할 필요가 없다고 인정하는 경우
⑤ 법 제6조제2항에 따라 택지등을 개발하려는 자가 폐기물처리시설의 설치를 갈음하여 내야 하는 설치비용에 해당하는 금액(이하 “설치납부금액”이라 한다)의 산정방법은 별표 1과 같다. <개정 2020. 12. 8.>
⑥ 법 제6조제2항에 따라 폐기물처리시설의 설치를 갈음하여 설치납부금액을 내는 자는 납부계획서를 그 개발사업의 착공 전에 해당 지역을 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. <신설 2020. 12. 8.>
⑦ 제6항에 따른 납부계획서를 제출받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 적정 여부를 확인한 후 설치납부금액과 납부기한을 납부계획서의 제출자에게 통보해야 한다. 이 경우 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 설치납부금액을 나누어 내도록 할 수 있다. <신설 2020. 12. 8.>
⑧ 제5항에 따른 설치납부금액을 납부받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 관할 지역에 적정 규모의 소각시설 또는 음식물류 폐기물처리시설이 이미 설치되어 있는 경우에는 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 「폐기물관리법 시행령」 별표 3에 따른 폐기물처리시설 중 소각시설, 매립시설 및 퇴비화ㆍ사료화 시설을 제외한 시설을 설치하는 데에 그 설치납부금액을 사용할 수 있다. <신설 2012. 3. 30., 2014. 2. 11., 2020. 12. 8.>
⑨ 제5항에 따른 설치납부금액을 납부받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 그 지역에 적정 규모의 소각시설 또는 음식물류 폐기물처리시설을 설치하기 곤란하다고 인정될 때에는 다른 지역과 공동으로 사용하는 소각시설 또는 음식물류 폐기물처리시설을 설치하는 데에 그 설치납부금액을 사용할 수 있다. <개정 2012. 3. 30., 2014. 2. 11., 2020. 12. 8.>
⑩ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제6조제2항에 따라 납부받은 금액으로 조성된 재원(財源)을 별도의 계정으로 구분하여 관리해야 한다. <개정 2012. 3. 30., 2014. 2. 11., 2020. 12. 8.>
[전문개정 2009. 6. 16.]
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