이유
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무 즉, 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하면서 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체의 조례로 특정 내용을 규정하기 위해서는 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 사무가 자치사무나 단체위임사무에 해당하여야 하고, 주민의 권리 제한이나 의무 부과와 관련된 사항을 조례에 정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
그리고 「대한민국헌법」 제15조에서는 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다고 규정하고 있고, 제37조제2항에서는 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 “법률”로써 제한할 수 있다고 규정하고 있는바, 제15조에 따른 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 직업의 자유를 뜻한다(각주: 헌법재판소 1998. 3. 26.자 97헌마194)는 점을 고려하면 개별 법령에서 인ㆍ허가나 신고 등의 사항으로 규정하고 있지 않은 소위 자유업의 수행과 관련된 사항은 법률에 따른 별도의 위임이 없는 한 지방자치단체에서 조례로 정할 수 있는 대상에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
그런데 아직 개인형 이동장치의 이용 및 관리 등에 관한 개별 법률이 제정되지 않았고, 「교통안전법」 제6조에 따르면 교통수단운영자(각주: 여객자동차운수사업자, 화물자동차운수사업자, 철도사업자, 항공운송사업자, 해운업자 등 교통수단을 이용하여 운송 관련 사업을 영위하는 자를 말하며, 이하 같음(「교통안전법」 제2조제4호가목))는 법령에서 정하는 바에 따라 그가 운영하는 교통수단(각주: 교통수단이란 사람이 이동하거나 화물을 운송하는데 이용되는 것으로서 「도로교통법」에 의한 차마는 교통수단에 해당하므로 개인형 이동장치는 교통수단에 포함됨(「교통안전법」 제2조제1호가목) )의 안전한 운행 등을 확보하기 위하여 필요한 노력을 하여야 한다고 규정하여 교통수단운영자 스스로 안전 운행 확보를 위해 노력하도록 규정하고 있을 뿐(각주: 교통안전법령에서는 교통안전을 확보하기 위하여 교통수단운영자로 하여금 교통안전담당자를 지정하여 교통안전관리규정의 시행 및 그 기록의 작성ㆍ보전 등의 직무를 수행하게 하는 등의 의무를 부과하고 있으나 교통안전법령에 따른 의무가 적용되는 교통수단운영자에 개인형 이동장치 대여사업자가 포함되지 않음), 관련 내용을 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
또한 「도로교통법」 제50조제4항 및 같은 법 시행규칙 제32조에서는 개인형 이동장치 운전자는 자전거도로 및 「도로법」에 따른 도로를 운전할 때 일정 기준에 적합한 안전모를 착용하고, 동승자에게도 이를 착용하도록 하여야 한다고 규정하여 안전모 착용 의무를 개인형 이동장치 운전자에게 부여하고 있지만, 개인형 이동장치 대여사업자의 책무 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그런데 「남해군 개인형 이동장치 이용안전 증진 조례안」(이하 “남해군조례안”이라 한다) 제8조에서는 개인형 이동장치 대여사업자는 개인형 이동장치의 이용안전 증진을 위하여 개인형 이동장치 사용을 위한 안전모 비치(제1호), 개인형 이동장치 주차장 확보ㆍ운영(제3호), 이용 중에 발생한 인적ㆍ물적 피해 배상을 위한 보험 가입 및 보장범위 안내(제4호) 등을 준수하도록 노력하여야 한다고 하여 개인형 이동장치 대여사업자의 준수사항에 대해 규정하고 있습니다.
살피건대 개인형 이동장치 대여사업자는 「부가가치세법」에 따른 사업자등록을 하고 영업을 함에 있어 「교통안전법」에 따라 교통수단의 안전 확보를 위해 필요한 노력을 할 필요가 있고, 그 방법의 하나로 안전모를 갖추어 놓아 개인형 이동장치를 대여하여 이용하는 자가 도로교통법령을 준수할 수 있도록 하는 등의 조치를 취하는 것이 바람직한 측면이 있다는 점을 고려하더라도 이는 원칙적으로 법률로 규정하여야 할 직업 수행의 범위에 포함되는 것이고, 개인형 이동장치 대여사업자의 준수사항에 대해 규정한 남해군조례안 제8조의 내용이 ‘노력하여야 한다’고 하여 선언적ㆍ권고적 형식으로 규정되어 있다고 하더라도 이는 사실상 개인형 이동장치 대여사업자로 하여금 조례에 따른 구체적인 조치를 취하도록 강제하는 것이 되어 법령의 위임 없이 조례로 주민의 의무를 규정하는 것이 될 수 있다는 점(각주: 법제처 2017. 12. 8. 의견제시 17-0305; 법제처 2015. 6. 5. 의견제시 15-0118 참조)을 고려하면 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「대한민국헌법」
제15조 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.
제37조 ① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.
② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.
「교통안전법」
제6조(교통수단운영자의 의무) 교통수단운영자는 법령에서 정하는 바에 따라 그가 운영하는 교통수단의 안전한 운행ㆍ항행ㆍ운항 등을 확보하기 위하여 필요한 노력을 하여야 한다. <개정 2020. 6. 9.>
「도로교통법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012. 3. 21., 2013. 3. 23., 2014. 1. 28., 2014. 11. 19., 2017. 3. 21., 2017. 7. 26., 2017. 10. 24., 2018. 3. 27., 2020. 5. 26., 2020. 6. 9., 2020. 12. 22.>
1. “도로”란 다음 각 목에 해당하는 곳을 말한다.
가. 「도로법」에 따른 도로
나. 「유료도로법」에 따른 유료도로
다. 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로
라. 그 밖에 현실적으로 불특정 다수의 사람 또는 차마(車馬)가 통행할 수 있도록 공개된 장소로서 안전하고 원활한 교통을 확보할 필요가 있는 장소
2. “자동차전용도로”란 자동차만 다닐 수 있도록 설치된 도로를 말한다.
3. “고속도로”란 자동차의 고속 운행에만 사용하기 위하여 지정된 도로를 말한다.
4. “차도”(車道)란 연석선(차도와 보도를 구분하는 돌 등으로 이어진 선을 말한다. 이하 같다), 안전표지 또는 그와 비슷한 인공구조물을 이용하여 경계(境界)를 표시하여 모든 차가 통행할 수 있도록 설치된 도로의 부분을 말한다.
5. “중앙선”이란 차마의 통행 방향을 명확하게 구분하기 위하여 도로에 황색 실선(實線)이나 황색 점선 등의 안전표지로 표시한 선 또는 중앙분리대나 울타리 등으로 설치한 시설물을 말한다. 다만, 제14조제1항 후단에 따라 가변차로(可變車路)가 설치된 경우에는 신호기가 지시하는 진행방향의 가장 왼쪽에 있는 황색 점선을 말한다.
6. “차로”란 차마가 한 줄로 도로의 정하여진 부분을 통행하도록 차선(車線)으로 구분한 차도의 부분을 말한다.
7. “차선”이란 차로와 차로를 구분하기 위하여 그 경계지점을 안전표지로 표시한 선을 말한다.
7의2. “노면전차 전용로”란 도로에서 궤도를 설치하고, 안전표지 또는 인공구조물로 경계를 표시하여 설치한 「도시철도법」 제18조의2제1항 각 호에 따른 도로 또는 차로를 말한다.
8. “자전거도로”란 안전표지, 위험방지용 울타리나 그와 비슷한 인공구조물로 경계를 표시하여 자전거 및 개인형 이동장치가 통행할 수 있도록 설치된 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제3조 각 호의 도로를 말한다.
9. “자전거횡단도”란 자전거 및 개인형 이동장치가 일반도로를 횡단할 수 있도록 안전표지로 표시한 도로의 부분을 말한다.
10. “보도”(步道)란 연석선, 안전표지나 그와 비슷한 인공구조물로 경계를 표시하여 보행자(유모차와 행정안전부령으로 정하는 보행보조용 의자차를 포함한다. 이하 같다)가 통행할 수 있도록 한 도로의 부분을 말한다.
11. “길가장자리구역”이란 보도와 차도가 구분되지 아니한 도로에서 보행자의 안전을 확보하기 위하여 안전표지 등으로 경계를 표시한 도로의 가장자리 부분을 말한다.
12. “횡단보도”란 보행자가 도로를 횡단할 수 있도록 안전표지로 표시한 도로의 부분을 말한다.
13. “교차로”란 ‘십’자로, ‘T’자로나 그 밖에 둘 이상의 도로(보도와 차도가 구분되어 있는 도로에서는 차도를 말한다)가 교차하는 부분을 말한다.
14. “안전지대”란 도로를 횡단하는 보행자나 통행하는 차마의 안전을 위하여 안전표지나 이와 비슷한 인공구조물로 표시한 도로의 부분을 말한다.
15. “신호기”란 도로교통에서 문자ㆍ기호 또는 등화(燈火)를 사용하여 진행ㆍ정지ㆍ방향전환ㆍ주의 등의 신호를 표시하기 위하여 사람이나 전기의 힘으로 조작하는 장치를 말한다.
16. “안전표지”란 교통안전에 필요한 주의ㆍ규제ㆍ지시 등을 표시하는 표지판이나 도로의 바닥에 표시하는 기호ㆍ문자 또는 선 등을 말한다.
17. “차마”란 다음 각 목의 차와 우마를 말한다.
가. “차”란 다음의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1) 자동차
2) 건설기계
3) 원동기장치자전거
4) 자전거
5) 사람 또는 가축의 힘이나 그 밖의 동력(動力)으로 도로에서 운전되는 것. 다만, 철길이나 가설(架設)된 선을 이용하여 운전되는 것, 유모차와 행정안전부령으로 정하는 보행보조용 의자차는 제외한다.
나. “우마”란 교통이나 운수(運輸)에 사용되는 가축을 말한다.
17의2. “노면전차”란 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 노면전차로서 도로에서 궤도를 이용하여 운행되는 차를 말한다.
18. “자동차”란 철길이나 가설된 선을 이용하지 아니하고 원동기를 사용하여 운전되는 차(견인되는 자동차도 자동차의 일부로 본다)로서 다음 각 목의 차를 말한다.
가. 「자동차관리법」 제3조에 따른 다음의 자동차. 다만, 원동기장치자전거는 제외한다.
1) 승용자동차
2) 승합자동차
3) 화물자동차
4) 특수자동차
5) 이륜자동차
나. 「건설기계관리법」 제26조제1항 단서에 따른 건설기계
19. “원동기장치자전거”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 차를 말한다.
가. 「자동차관리법」 제3조에 따른 이륜자동차 가운데 배기량 125시시 이하(전기를 동력으로 하는 경우에는 최고정격출력 11킬로와트 이하)의 이륜자동차
나. 그 밖에 배기량 125시시 이하(전기를 동력으로 하는 경우에는 최고정격출력 11킬로와트 이하)의 원동기를 단 차(「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제2조제1호의2에 따른 전기자전거는 제외한다)
19의2. “개인형 이동장치”란 제19호나목의 원동기장치자전거 중 시속 25킬로미터 이상으로 운행할 경우 전동기가 작동하지 아니하고 차체 중량이 30킬로그램 미만인 것으로서 행정안전부령으로 정하는 것을 말한다.
20. “자전거”란 「자전거 이용 활성화에 관한 법률」 제2조제1호 및 제1호의2에 따른 자전거 및 전기자전거를 말한다.
21. “자동차등”이란 자동차와 원동기장치자전거를 말한다.
21의2. “자전거등”이란 자전거와 개인형 이동장치를 말한다.
22. 〜 33. (생 략)
제50조(특정 운전자의 준수사항) ① 자동차(이륜자동차는 제외한다)의 운전자는 자동차를 운전할 때에는 좌석안전띠를 매어야 하며, 모든 좌석의 동승자에게도 좌석안전띠(영유아인 경우에는 유아보호용 장구를 장착한 후의 좌석안전띠를 말한다. 이하 이 조 및 제160조제2항제2호에서 같다)를 매도록 하여야 한다. 다만, 질병 등으로 인하여 좌석안전띠를 매는 것이 곤란하거나 행정안전부령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2014. 12. 30., 2017. 7. 26., 2018. 3. 27.>
② 삭제 <2018. 3. 27.>
③ 이륜자동차와 원동기장치자전거(개인형 이동장치는 제외한다)의 운전자는 행정안전부령으로 정하는 인명보호 장구를 착용하고 운행하여야 하며, 동승자에게도 착용하도록 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 6. 9.>
④ 자전거등의 운전자는 자전거도로 및 「도로법」에 따른 도로를 운전할 때에는 행정안전부령으로 정하는 인명보호 장구를 착용하여야 하며, 동승자에게도 이를 착용하도록 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2018. 3. 27., 2020. 6. 9., 2021. 1. 12.>
⑤ 운송사업용 자동차, 화물자동차 및 노면전차 등으로서 행정안전부령으로 정하는 자동차 또는 노면전차의 운전자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 제3호는 사업용 승합자동차와 노면전차의 운전자에 한정한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2016. 1. 27., 2017. 7. 26., 2018. 3. 27.>
1. 운행기록계가 설치되어 있지 아니하거나 고장 등으로 사용할 수 없는 운행기록계가 설치된 자동차를 운전하는 행위
2. 운행기록계를 원래의 목적대로 사용하지 아니하고 자동차를 운전하는 행위
3. 승차를 거부하는 행위
⑥ 사업용 승용자동차의 운전자는 합승행위 또는 승차거부를 하거나 신고한 요금을 초과하는 요금을 받아서는 아니 된다.
⑦ 자전거등의 운전자는 행정안전부령으로 정하는 크기와 구조를 갖추지 아니하여 교통안전에 위험을 초래할 수 있는 자전거등을 운전하여서는 아니 된다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2020. 6. 9.>
⑧ 자전거등의 운전자는 약물의 영향과 그 밖의 사유로 정상적으로 운전하지 못할 우려가 있는 상태에서 자전거등을 운전하여서는 아니 된다. <개정 2018. 3. 27., 2020. 6. 9.>
⑨ 자전거등의 운전자는 밤에 도로를 통행하는 때에는 전조등과 미등을 켜거나 야광띠 등 발광장치를 착용하여야 한다. <신설 2015. 8. 11., 2020. 6. 9.>
⑩ 개인형 이동장치의 운전자는 행정안전부령으로 정하는 승차정원을 초과하여 동승자를 태우고 개인형 이동장치를 운전하여서는 아니 된다. <신설 2020. 6. 9.>
[전문개정 2011. 6. 8.]
「도로교통법 시행규칙」
제32조(인명보호장구) ①법 제50조제3항에서 “행정안전부령이 정하는 인명보호장구”라 함은 다음 각 호의 기준에 적합한 승차용 안전모를 말한다. <개정 2008. 3. 6., 2010. 7. 9., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
1. 좌우, 상하로 충분한 시야를 가질 것
2. 풍압에 의하여 차광용 앞창이 시야를 방해하지 아니할 것
3. 청력에 현저하게 장애를 주지 아니할 것
4. 충격 흡수성이 있고, 내관통성이 있을 것
5. 충격으로 쉽게 벗어지지 아니하도록 고정시킬 수 있을 것
6. 무게는 2킬로그램 이하일 것
7. 인체에 상처를 주지 아니하는 구조일 것
8. 안전모의 뒷부분에는 야간운행에 대비하여 반사체가 부착되어 있을 것
② 법 제50조제4항에서 “행정안전부령으로 정하는 인명보호장구”란 제1항제1호 및 제3호부터 제7호까지에 따른 기준에 적합한 안전모를 말한다. <신설 2010. 7. 9., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
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