이유
가. 질의 가ㆍ나의 공통사항
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무 즉, 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고(각주: 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추142 판결 참조), 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 등에는 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있으므로 개별 법령에서 지방자치단체에서 특정 사항에 대해 비용을 지원할 수 있도록 명시적으로 규정하고 있다면 지방자치단체는 해당 비용의 지원에 필요한 내용을 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
「고등교육법」제4조에서는 공립 및 사립대학의 설립ㆍ폐지 시 교육부장관의 인가를 받도록 하고 있고, 같은 법 제5조에서는 교육부장관을 대학에 대한 지도ㆍ감독 주체로 규정하고 있으나, 「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」(이하 “지방대육성법”이라 한다) 제16조에서는 지방자치단체는 지방대학(각주: 수도권이 아닌 지역에 소재하는 대학(원격대학 및 각종학교는 제외함)을 말함(지방대육성법 제2조제1호))의 교육ㆍ연구 여건의 개선을 위하여 교원 및 교육용ㆍ연구용 시설ㆍ설비의 확보를 지원할 수 있고(제1항) 지방대학의 학술 또는 학문 연구와 교육 연구를 진흥시키기 위하여 실험실습비ㆍ연구조성비ㆍ장학금 지급 등 필요한 지원을 할 수 있으며(제2항), 지역인재(각주: 지방대학의 학생 또는 지방대학을 졸업한 사람을 말함(지방대육성법 제2조제2호))의 해당 지역 정착에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정(제3항)하고 있는바, 지방자치단체 관할 구역 안에 있는 대학 및 해당 대학에 재학 중인 학생을 지원하는 업무는 해당 지역의 특성, 지방대학의 운영 실태, 산업ㆍ인력 여건 등을 고려하여 실정에 맞는 시책을 추진할 필요가 있는 사무라는 점을 고려하면 해당 규정에 따라 대학 및 해당 대학에 재학 중인 학생을 지원하는 사무는 「지방자치법」 제2조제1항제1호에 따른 “시ㆍ도(각주: 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 말하며, 이하 같음.)” 뿐만 아니라 같은 항 제2호에 따른 “시ㆍ군ㆍ구”도 포함하는 지방자치단체의 사무에 해당한다고 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 4. 30. 15-0168 해석례 및 법제처 2017. 10. 17. 17-0504 해석례 참조).
따라서 시ㆍ군ㆍ구는 관할구역 안에 있는 대학 및 해당 학교에 재학 중인 학생에게 교육여건 개선 및 교육 관련 비용을 지원하는 사무를 지방대육성법 제16조에 근거하여 행할 수 있으므로 영동군에서는 해당 비용의 지원에 필요한 내용을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다) 제2조에서는 교육ㆍ학예에 관한 사무를 시ㆍ도의 사무로 한다고 규정하고 있으나, 「지방교육재정교부금법」 제11조제8항에서는 시ㆍ군ㆍ구를 관할구역에 있는 고등학교 이하 각급 학교의 교육에 드는 경비를 보조할 수 있는 주체로 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」(이하 “교육경비보조규정”이라 한다) 제2조에서는 학교의 교육시설개선사업 및 환경개선사업(제2호의2), 그 밖에 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업(제6호) 등을 지방자치단체가 보조할 수 있는 사업으로 규정하고 있습니다.
그리고 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」(이하 “농어업인삶의질법”이라 한다) 제22조제2항에서는 지방자치단체는 농어업인의 유치원 유아의 교육 및 보호에 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조에서는 지방자치단체는 농어촌학교(각주: 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호와 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 농어촌 지역에 있는 학교(유치원 포함)을 말하며(농어업인삶의질법 제3조제1호 및 제4호), 영동군의 경우 농어촌 지역에 해당함.) 학생의 교육기회를 보장하기 위해 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비(이하 “교육경비”라 한다)를 지원할 수 있다고 규정하고 있으며(제1항), 일정한 소득기준에 미달하는 농어업인에게 교육경비와 체험학습비 등 부대경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정(제2항)하고 있는바, 같은 법 제7조에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발계획 수립 주체로 규정하고 있고, 제10조의2에서 시ㆍ군ㆍ구에도 농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발위원회를 두도록 규정하고 있는 점을 고려하면 같은 법 제22조 및 제23조에 따른 지방자치단체에는 시ㆍ군ㆍ구가 포함된다고 볼 수 있을 것입니다.
따라서 시ㆍ군ㆍ구는 「지방교육재정교부금법」 및 교육경비보조규정에 따라 학교 교육여건 개선을 위한 비용 지원을, 농어업인삶의질법에 따라 농어촌지역 학생에 대한 교육 관련 경비 지원을 실시할 수 있으므로 영동군에서는 해당 비용의 지원에 필요한 내용을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에서는 업무의 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나(제1호) 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우(제2호) 자문기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있으므로 영동군에서는 소관 업무의 수행과 관련하여 여러 사람의 의견을 들을 필요가 있거나 이해관계의 조정 등이 필요한 사항이 있는 경우 조례로 자문위원회를 설치하여 운영할 수 있다고 할 것입니다.
다만 「영동군 교육정책 자문위원회 설치 및 운영 조례 전부개정조례안」(이하 “영동군조례안”이라 한다) 제3조에서는 교육자문위원회를 군수 소속으로 설치하도록 규정하고 있는바, 교육자치법 제2조에서는 교육ㆍ학예에 관한 사무를 시ㆍ도의 사무로 하면서 제28조에서 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다고 규정하고 있고, 제34조에서 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 1개 또는 2개 이상의 시ㆍ군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 둔다고 규정하고 있으며, 제35조에서는 공ㆍ사립의 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영ㆍ관리에 관한 지도ㆍ감독(제1호) 및 그 밖에 조례로 정하는 사무(제2호)를 교육지원청에 두는 교육장의 분장사무로 규정하고 있습니다.
그리고 교육자치법 시행령 제6조에서는 교육장이 위임받아 분장하는 각급학교의 운영ㆍ관리에 관한 지도ㆍ감독사무로서 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항(제2호), 특수교육, 학교 부적응 학생 교육, 저소득층 학생 지원 등 교육복지에 관한 사항(제3호), 평생교육 등 교육ㆍ학예 진흥에 관한 사항(제7호) 등을 규정하고 있고, 「충청북도교육감 행정권한 위임에 관한 조례」 제5조에서는 충청북도교육감이 교육장에게 위임하는 사무로 저소득층 학생 지원 등 교육복지에 관한 사항(제1호다목), 저소득층 현장체험학습비와 교복 지원에 관한 사항 등 관할구역 내 고등학교 등 운영ㆍ관리에 관한 지도ㆍ감독(제41호) 등을 규정하고 있습니다.
따라서 영동군에서는 관할구역 안에 있는 유치원, 학교 및 대학의 교육환경 개선과 교육 여건 개선을 위한 비용 지원에 관한 사항을 심의하기 위한 교육자문위원회를 두도록 하는 내용을 조례로 규정할 수는 있으나, 영동군조례안에서 해당 교육자문위원회를 군수 소속으로 두고 있는 점을 고려하여 교육감 또는 교육장 소관 사무에 관한 사항이 심의 사항에 포함되지 않도록 주의할 필요가 있다고 할 것입니다.
마. 질의 라에 대하여
자치법규를 전면적으로 개편하는 방법으로는 전부개정 방식과 폐지ㆍ제정 방식이 있는데 전부개정방식은 해당 자치법규의 전부를 개정하는 방식이고 폐지ㆍ제정 방식은 기존 자치법규를 대체하는 새로운 자치법규를 제정하면서 해당 자치법규의 부칙에서 기존 자치법규를 폐지하는 방식으로 대체로 기존의 자치법규와 신 자치법규 간의 제도상 동질성을 강조할 필요가 있을 때에는 전부개정 방식을 취합니다.
살피건대 영동군조례안의 경우 현행 「영동군 대학 정책 자문위원회 설치 및 운영 조례」(이하 “영동군조례”라 한다)와 목적, 설치 및 기능이 다른 것으로 보이는 측면은 있으나 영동군에서 영동군조례와 영동군조례안 간의 제도상 동질성이 있다고 판단하시는 경우에는 전부개정으로 자치법규를 개편하시는 것도 가능하다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제80조(자문기관의 설치요건) ① 지방자치단체는 법 제116조의2제1항에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 “자문기관”이라 한다)을 설치할 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다.
1. 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것
2. 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방교육자치에 관한 법률」
제2조(교육ㆍ학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 사무로 한다.
「지방교육재정교부금법」
제11조(지방자치단체의 부담) ⑧ 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ자치구는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할구역에 있는 고등학교 이하 각급학교의 교육에 드는 경비를 보조할 수 있다.
「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」
제2조(보조사업의 범위) 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도 및 시ㆍ군ㆍ구(이하 “지방자치단체”라 한다)가 관할구역안에 있는 고등학교이하 각급학교의 교육에 소요되는 경비중 보조할 수 있는 사업(이하 “보조사업”이라 한다)은 다음 각호와 같다.
1. 학교의 급식시설ㆍ설비사업
2. 학교의 교육정보화사업
2의2. 학교의 교육시설개선사업 및 환경개선사업
3. 학교교육과정 운영의 지원에 관한 사업
4. 지역주민을 위한 교육과정 개발 및 운영에 관한 사업
5. 학교교육과 연계하여 학교에 설치되는 지역주민 및 청소년이 활용할 수 있는 체육ㆍ문화공간 설치사업
6. 기타 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 학교교육여건 개선사업
「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지방대학”이란 「수도권정비계획법」 제2조제1호에 따른 수도권(이하 “수도권”이라 한다)이 아닌 지역에 소재하는 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교(원격대학 및 각종학교는 제외한다)를 말한다.
2. “지역균형인재”(이하 “지역인재”라 한다)란 지방대학의 학생 또는 지방대학을 졸업한 사람을 말한다.
제3조(국가와 지방자치단체 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체(수도권 이외의 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)는 지방대학 및 지역인재의 육성을 지원하기 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 책무를 다하기 위하여 필요한 예산을 확보하는 등 재정적 지원방안을 마련하여야 한다.
③ 국가와 지방자치단체는 지역인재의 취업기회 확대를 위한 지원대책을 수립ㆍ시행하고, 지역인재의 취업이 촉진될 수 있는 사회적ㆍ경제적 환경을 마련하도록 노력하여야 한다.
④ 공공기관과 기업은 지역인재의 취업을 촉진하기 위한 국가와 지방자치단체의 대책에 적극 협조하여야 한다.
제16조(국가 등의 지원) ① 국가와 지방자치단체는 지방대학의 교육ㆍ연구 여건의 개선을 위하여 교원 및 교육용ㆍ연구용 시설ㆍ설비의 확보에 필요한 지원을 할 수 있다.
② 국가와 지방자치단체는 지방대학의 학술 또는 학문 연구와 교육 연구를 진흥시키기 위하여 실험실습비ㆍ연구조성비ㆍ장학금 지급 등 필요한 지원을 할 수 있다.
③ 국가 및 지방자치단체는 지역인재의 해당 지역 정착에 필요한 지원을 할 수 있다.
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
제20조(농어촌 교육여건 개선의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌 주민의 교육기회를 보장하기 위하여 교육여건의 개선 및 발전을 위한 시책을 마련하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 농어촌 교육여건의 개선 및 발전을 위한 시책을 마련할 때에는 농어촌 주민 및 학부모의 의견을 존중하여야 한다.
제22조(농어촌 유치원 유아의 교육ㆍ보호) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌 유치원 유아의 교육 및 보호에 필요한 조치를 마련하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 농어업인의 유치원 유아의 교육 및 보호에 필요한 비용을 지원할 수 있다.
제23조(농어촌학교 학생의 교육 지원) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌학교 학생의 교육기회를 보장하기 위하여 입학금, 수업료, 급식비 및 통학에 필요한 교통수단과 그 운행에 드는 경비를 지원할 수 있다.
② 국가와 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 소득기준에 미달하는 농어업인에게 제1항에 따른 경비와 체험학습비 등 부대경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
제28조(농어촌학교의 시설ㆍ설비 등 지원) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌학교의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)를 우선적으로 확보하여 지원하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 농어촌학교의 정보통신매체를 이용한 수업에 필요한 시설과 설비를 우선적으로 확보하여 지원하여야 한다.
「영동군 교육정책 자문위원회 설치 및 운영 조례」
제3조(설치 및 기능) 군수는 다음 각 호의 사항에 관한 자문 등의 역할을 수행하기 위해 영동군 교육정책 자문위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
1. 교육관련 정책제안 및 계획수립에 관한 사항
2. 교육관련 지원을 위한 민ㆍ관ㆍ학의 협의에 관한 사항
3. 지방대학의 교육ㆍ연구 여건의 개선에 관한 사항
4. 지방대학의 학술 또는 연구를 진흥시키기 위한 지원에 관한 사항
5. 지역인재 육성 및 지원에 관한 사항
6. 유치원 유아의 교육 및 보호에 필요한 사항
7. 농어촌학교 학생의 교육관련 비용 지원에 관한 사항
8. 그 밖에 중요하다고 인정하는 교육 관련 사항
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