이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 「저출산·고령사회 기본법」제7조에서는 지방자치단체는 지방자치단체의 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책을 수립·시행해야 한다고 규정하고 있는 점을 고려하면 지방자치단체의 인구 증가를 위하여 필요한 정책을 수립·시행하는 것은 지방자치단체의 소관 사무에 속한다고 할 것입니다.
한편 「지방재정법」제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우 외에는 지방자치단체가 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 하지 못하도록 규정하고 있는바, 지방자치단체에서 인구 증가를 위해 일정한 요건을 갖춘 개인 등에게 직접 보조금 등을 지원하는 것이 필요하다고 인정한다면 그 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그리고 인구 증가를 위한 보조금 지급 등을 조례로 규정하면서 지원 대상자의 범위를 어떻게 규정할 것인지는 보조사업의 내용 및 성격, 해당 보조가 지방자치단체의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있다고 할 것입니다.
이와 관련하여 「목포시 인구증가 지원에 관한 조례 일부개정안」(이하 “목포시조례안”이라 한다)에서는 종전에 “목포시 관내에 소재한 대학교”에 재학 중인 학생으로서 목포시에 전입신고를 한 학생을 대상으로 60만원의 생활안정자금을 3회에 나누어 지급(이하 “전입대학생 지원시책”이라 한다)하되, 전입신고 시 20만원, 전입신고 이후 1년 주소 유지 시 20만원, 전입신고 이후 2년 주소 유지 시 20만원씩을 각각 지급하도록 규정(제8조제2호 및 별표)하고 있던 것을 “목포권에 소재한 대학교”에 재학 중인 학생으로서 목포시에 전입신고를 한 학생으로 그 대상을 확대하고 있습니다.
그런데 「지방자치법」제12조에서는 그 구역 안에 주소를 가진 자가 지방자치단체의 주민이 되도록 규정하고 있는바, 전입대학생 지원시책 대상자가 목포시로 주소지를 이전하는 한 해당 학생이 재학 중인 학교의 소재지에 따라 주민 여부가 달라지는 것은 아니라는 점을 고려하면 조례로 전입대학생 지원시책 적용 대상자를 규정하면서 질의 내용과 같이 목포시 근처에 소재한 대학에 재학 중인 학생으로서 목포시로 전입신고를 한 학생까지 포함하여 규정하는 것이 「지방자치법」제22조의 규율 범위를 벗어났다고 보기는 어려워 보입니다.
다만 목포시조례안에서는 전입대학생에게 생활안정자금을 지급하는 요건으로 목포시로의 전입신고라는 요건 외에 대학교 재학이라는 요건을 추가로 요구하고 있는 점을 고려하면 전입대학생 지원시책은 지방자치단체가 소재한 대학의 입학 촉진을 통한 인구증가를 고려한 측면도 있어 보이는바, 비록 목포시 인근에 소재하고 있어 목포시에서 등하교가 가능한 거리라 하더라도 목포시가 아닌 다른 지방자치단체에 소재한 대학에 재학 중이면서 목포시로 주소지를 이전한 대학생에게 생활안정자금을 지급하는 것이 전입대학생 지원시책의 취지에 부합한지, 다른 지원 대상에 비추어 형평에 반하는 측면은 없는지 등을 고려할 필요가 있다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「행정기본법」제38조제2항에서는 조례·규칙을 포함한 법령 등을 제정·개정·폐지하거나 그와 관련된 활동을 할 때 따라야 할 기준을 규정하면서 법령 등은 일반 국민이 그 내용을 쉽고 명확하게 이해할 수 있도록 알기 쉽게 만들어져야 한다(제3호)고 규정하고 있는바, 입법 내용의 의미가 확실하게 이해될 수 있고, 입법의도가 오해되지 않도록 하기 위해서는 정확한 표현을 사용하는 것이 필요하고, 해석상의 논란의 소지를 가능하면 최소화하도록 하여야 할 것입니다.
이와 관련하여 ‘목포권’은 일반적으로 목포를 중심으로 생활이 가능한 영역으로 이해될 수 있으나, 법령이나 관련 조례 상 그 범위가 특정된 것은 없어 보이고, 다만 「전라남도 병원선운용 조례 시행규칙」제5조제2항에서 목포권 진료구역을 ‘목포시, 무안군, 영광군, 진도군, 신안군 관내 도서지역’으로 한다고 규정하여 목포권에 대해 규정하고 있는 것으로 보이나, 일반적으로 개별 법령에서 사용하고 있는 표현이 다른 법령에서 당연히 적용되는 것은 아니고, 전라남도의 규칙이 목포시에 바로 적용될 수 있는 것도 아니며, 규정 형식 상 조례에서 하위 법령인 규칙을 바로 적용할 수도 없다는 점을 고려하면 「전라남도 병원선운용 조례 시행규칙」의 내용을 근거로 목포권의 범위를 특정할 수는 없다고 할 것입니다.
그리고 목포시조례안에 따르면 목포시로 주소지를 이전한 대학생이 재학 중인 대학이 어디 소재하느냐에 따라 생활안정자금의 지원 대상자에 해당하는지 여부가 달라질 수 있다는 점을 고려하면 목포시조례안에서 ‘목포권’이라는 단어를 사용할 경우 생활안정자금 지원 대상 범위에 혼란을 야기할 수 있으므로 질의요지와 같이 “목포권 소재 대학”이라는 용어를 사용하기 보다는 목포권에 포함하려는 범위를 특정하여 조례에서 명시적으로 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
【 관계법령 등 】
「지방자치법」
제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「저출산․고령사회 기본법」
제7조(인구정책) 국가 및 지방자치단체는 적정인구의 구조와 규모를 분석하고 인구변동을 예측하여 국가 및 지방자치단체의 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
제10조(경제적 부담의 경감) ① 국가 및 지방자치단체는 자녀의 임신ㆍ출산ㆍ양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따른 시책의 강구 및 지원을 위하여 자녀의 임신ㆍ출산ㆍ양육 및 교육에 소요되는 비용의 통계조사를 실시할 수 있다.
「행정기본법」
제38조(행정의 입법활동) ① 국가나 지방자치단체가 법령등을 제정ㆍ개정ㆍ폐지하고자 하거나 그와 관련된 활동(법률안의 국회 제출과 조례안의 지방의회 제출을 포함하며, 이하 이 장에서 “행정의 입법활동”이라 한다)을 할 때에는 헌법과 상위 법령을 위반해서는 아니 되며, 헌법과 법령등에서 정한 절차를 준수하여야 한다.
② 행정의 입법활동은 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
1.～2. 삭제
3. 법령등은 일반 국민이 그 내용을 쉽고 명확하게 이해할 수 있도록 알기 쉽게 만들어져야 한다.
③～④ 삭제
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2.～3. 삭제
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
②～③ 삭제
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