이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 보아야 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 참조).
먼저 「지방자치법」 제9조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호), 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무(제4호), 지방문화ㆍ예술의 진흥(제5호라목) 등을 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로 지방자치단체가 마을자립 기반 사업, 정주여건 개선 사업, 문화복지 개선 사업을 수행할 수 있도록 지원하는 것은 자치사무에 해당하는 것으로 볼 수 있을 것입니다.
그리고 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정리는 「지방자치법」제4조의2에 따라 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 두는 행정구역으로서 그 자체로는 법인이나 단체로 볼 수 없으나, 일반적으로 행정리에 거주하는 주민들로 구성된 마을회는 법인 아닌 사단으로서 행정구역과 같은 명칭을 사용하는 주민공동체를 가리킨다고 보아야 할 것이고, 이러한 주민공동체는 그 주민 전부가 구성원이 되어서 다른 지역으로부터 입주하는 사람은 입주와 동시에 당연히 그 회원이 되고 다른 지역으로 이주하는 사람은 이주와 동시에 당연히 회원의 자격을 상실하는 불특정 다수인으로 조직된 영속적 단체라고 할 것이므로(각주: 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010다75723 판결 참조) 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 기부ㆍ보조 등 지원을 받을 수 있는 단체로 보아야 할 것입니다.
다음으로 지방자치단체가 질의요지와 같은 재정지원에 관한 내용을 조례로 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지를 살펴보면 우선 같은 조 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 참조), 해당 사무가 자치사무에 해당하더라도 그것만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것인데(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조) 마을회에 지원하는 내용을 조례로 규정할 수 있도록 하는 개별적인 법률상 근거는 없어 보입니다.
그렇다면 지방자치단체는 질의요지와 같은 비용지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여(각주: 대법원 2012. 5. 4. 선고 2011추117 판결 참조) 판단한 뒤 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할)
③ 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍ㆍ면에는 리를 둔다.
제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역)
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ (생 략)
④ 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동ㆍ리(이하 "행정동ㆍ리"라 한다)를 따로 둘 수 있다.
⑤ (생 략)
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. ∼ 차. (생 략)
3. (생 략)
4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
가. ∼ 거. (생 략)
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
가. ∼ 다. (생 략)
라. 지방문화ㆍ예술의 진흥
마. (생 략)
6. (생 략)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
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