이유
가. 질의 가 ∼ 라의 공통사항
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, “법령에 위반되지 않는 범위 내”에서 조례를 규정할 수 있는바, 지방분권법 제27조에서는 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항에서는 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉하도록 규정함으로써 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있으므로 지방자치단체는 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
이와 관련하여 「서울특별시 은평구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 “은평구조례”이라 한다) 제8조제1항에서는 주민자치회 위원은 모집 공고일 현재 해당 동에 주민등록이 되어 있는 사람(제1호), 해당 동에 주소를 두고 있는 사업장에 종사하는 사람(제2호), 해당 동에 소재한 각 급 학교, 기관, 단체에 속한 사람(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 자격을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주민자치회 위원은 서울특별시 은평구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 인정하는 주민자치 교육을 6시간 이상 이수한 사람이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국회 또는 지방의회 의원(제1호), 서울특별시 은평구 소속 공무원(제2호) 등은 주민자치회 위원으로 선정될 수 없다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
한편 지방분권법 제29조제1항에서 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정하도록 규정한 것 외에 다른 법령에서 주민자치회 위원의 위촉에 대해 별도로 규정한 바가 없으므로 지방자치단체는 주민자치회 위원의 결원이 발생한 경우 합리적 범위 내에서 주민자치회 위원 충원 절차를 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
살피건대 은평구조례 제17조에 따르면 주민자치회 활동을 강화하고 주민의 참여를 확대하기 위하여 분과위원회를 둘 수 있도록 규정(제1항)하고 있고, 분과위원회는 주민자치회 위원과 은평구조례 제8조제1항의 자격을 갖춘 사람 중 참여를 희망하는 사람으로 구성한다고 규정(제2항)하고 있는바, 분과위원으로서 주민자치회 위원이 아닌 사람 중에서 주민자치회 위원을 선정하여 지방자치단체장이 위촉할 수 있도록 조례로 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만 은평구조례에 따르면 분과위원회가 비록 주민자치회 활동을 강화하고 주민의 참여를 확대하기 위하여 두는 것이긴 하지만 분과위원 중 주민자치회 위원이 아닌 사람의 경우 주민자치회 위원으로 활동할 의사를 가지고 있다고 단정하기 곤란한 점을 고려하면 본인의 의사와 무관하게 분과위원을 대상으로 공개추첨하여 주민자치회 위원을 선정하는 것은 바람직하지 않은 측면이 있고, 분과위원의 경우 주민자치회 위원과는 달리 은평구조례 제8조제2항에 따른 교육 이수 요건과 같은 조 제3항에 따른 위원 결격 사유가 직접 적용되지 않는다는 점에서 은평구조례 제8조제2항에 따른 교육을 이수하지 않은 사람이나 같은 조 제3항에 따른 결격 대상자가 주민자치회 위원으로 위촉될 가능성을 배제할 수 없다는 점 등을 종합적으로 고려하면 분과위원 중에서 주민자치회 위원을 선정할 경우 본인의 의사를 확인할 수 있는 방법과 그 밖의 주민자치회 위원 요건을 갖출 수 있도록 하는 방법 등을 함께 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
지방분권법 제29조제1항에서는 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다고 규정하여 주민자치회 위원의 위촉에 관한 권한을 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는바, 지방자치단체에서는 지방자치단체장의 위촉권을 침해하지 않는 범위 내에서 주민자치회 위원 선정 절차에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 질의요지와 같이 주민자치회 단체추천 위원의 결원이 발생한 경우 위원선정관리위원회 결정으로 위원을 위촉할 수 있도록 하는 것은 주민자치회 위원의 위촉에 관한 권한을 지방자치단체장이 아닌 위원선정관리위원회에 부여하는 것으로 주민자치회 위원의 위촉에 관해 지방분권법에서 규정하고 있는 지방자치단체장의 권한을 침해할 소지가 있는바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
또한 은평구조례 제9조제2항제2호에서 단체가 추천한 사람 중에서 주민자치회 위원이 될 사람을 공개추첨하도록 규정한 취지는 단체에서 주민자치회 위원으로 활동하기에 적합한 사람을 추천함으로써 지역의 대표성을 확보하기 위함인바, 단체추천 위원의 결원이 발생한 경우 위원선정관리위원회의 결정으로 위원을 위촉하도록 하는 것은 단체에 추천권을 부여하고 있는 은평구조례 제9조제2항제2호의 취지에도 반하는 것으로 조문 간 모순이 발생할 수 있다는 점도 고려할 필요가 있습니다.
라. 질의 다에 대하여
앞에서 살펴본 바와 같이 지방분권법 제29조제1항에서 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는 점을 고려할 때 주민자치회 위원의 해촉에 관한 사항도 조례로 정할 수 있다고 할 것(각주: 법제처 2020. 12. 9. 의견제시 20-0304)입니다.
다만 위원의 해촉은 본인의 의사에 반하여 직책이나 자리에서 물러나게 하는 것이라는 점을 고려하면 해촉 사유는 가능하면 위원의 위촉 근거가 되는 조례에서 명확히 규정하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 주민자치회 위원이 어느 수준으로 주민자치회나 분과위원회에의 참여 및 활동 의무를 다하지 않은 경우 해촉할 수 있도록 할 것인지에 대한 구체적인 내용은 하위 규정으로 위임하기 보다는 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 규정한 조례에서 자세히 규정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
마. 질의 라에 대하여
은평구조례 제14조제1항에 따르면 주민자치회의 장은 주민자치회 위원 중에서 호선되므로 주민자치회의 장도 주민자치회 위원에 해당한다고 볼 수 있는데, 지방분권법 제29조제1항에서는 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있고, 지방분권법령에서는 주민자치회의 장의 임기나 연임제한에 관하여 별도로 규정하고 있지 않으므로 지방자치단체에서는 주민자치회의 장의 임기나 연임제한 등에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
살피건대 주민자치회장은 주민자치회를 대표하는 자로서 주민자치회의 업무를 총괄하는 역할을 수행하는 바, 주민자치회장의 부재 시 주민자치회의 안정적 운영에 어려움이 생길 수 있다는 점을 고려할 때 지방자치단체에서는 주민자치회장의 연임제한과 관련하여 반드시 조례에 일률적으로 정할 필요는 없고 연임제한 규정을 두더라도 합리적인 범위 내에서 연임제한에 대한 예외규정을 둘 수 있다고 할 것이므로 주민자치회장은 한 차례만 연임할 수 있도록 하는 것을 원칙으로 하되, 주민자치회장 출마자가 없을 경우 예외적으로 두 차례 연임할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
바. 질의 마에 대하여
지방분권법 제27조에서는 주민자치회의 설치 근거에 대해 규정하고 있고, 제29조제1항에서는 주민자치회 위원의 위촉에 관한 사항을 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있는바, 지방분권법에서는 주민자치회의 구성ㆍ운영 등에 대해 법률에서 규정할 것을 전제로 주민자치회 위원에 관한 사항만 명시적으로 조례에 위임하고 있습니다.
그런데 지방분권법 제29조제4항에서는 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 그렇다면 현재 주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률이 별도로 제정되어 있지 않은 상황에서 주민자치회의 위원에 관한 사항이 아닌 사무국의 설치 등에 관한 사항은 행정안전부장관과 협의하여 결정할 필요가 있다고 할 것이고, 주민자치회가 풀뿌리자치 즉, 주민자치회 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위해 설치되는 것으로 주민자치회를 관리ㆍ운영하는 것이 지방자치단체의 자치사무에 해당한다는 점을 고려하면 주민자치회의 상설 운영을 위해 사무국을 둘 필요가 있는 경우 행정안전부장관과의 협의 절차를 거쳐 주민자치회에 사무국을 설치할 수 있도록 하는 내용을 조례로 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」
제27조(주민자치회의 설치) 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다.
제28조(주민자치회의 기능) ① 제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다.
② 주민자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항
2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항
3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항
제29조(주민자치회의 구성 등) ① 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다.
② 제1항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야하며 권한을 남용하여서는 아니 된다.
③ 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
④ 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
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