이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 의미하므로 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조)
「제주특별자치도 조건불리지역 마을공동체 공동활동 지원 조례안」(이하 “제주도조례안”이라 한다) 제6조 본문에서는 제주특별자치도지사는 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위하여 사업비를 지원해야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 조 단서에서는 농업인의 경우에는 공익형직불금의 20퍼센트 범위에서 사업비를 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 도지사가 수익적 처분인 사업비 지원에 부수하여 일정한 금전납부 의무를 부담하게 하려는 것으로 일종의 ‘부관’을 붙일 수 있다는 내용을 규정한 것으로 보입니다.
「행정기본법」 제17조에 따르면 행정청은 처분에 재량이 있는 경우(제1항)와 재량이 없는 경우라도 법률에 근거가 없는 경우(제2항)에는 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등의 부관을 붙일 수 있습니다. 그리고 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 함) 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있으므로 제주도조례안 제6조 본문에 따른 사업비지원의 경우 지방보조금법 제9조제1항에 따라 부관을 붙일 수 있습니다. 다만, 부관을 붙일 수 있는 경우라 하더라도 관련 법령 및 행정법의 일반원칙에도 위반되지 않아야 할 것입니다.
이에 관련 법령을 살펴보면 「행정기본법」 제9조에서는 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다고 하여 평등의 원칙을 규정하고 있습니다. 제주도조례안 제6조 단서의 내용은 마을공동체 구성원 중 국가보조금(「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금)을 지급받은 일부 농업인들에게만 금전적 부담을 지우는 것으로 농업인과 농업인이 아닌 마을공동체 구성원에 대한 차별 대우에 해당하는 것으로 보입니다.
다만, 위와 같은 차별에 합리적 이유가 있다면 제주도조례안 제6조 단서와 같은 내용을 조례에 규정할 수도 있을 것인바, 사안의 경우 그러한 차별에 합리적 이유가 있는지를 살펴 볼 필요가 있습니다.
살피건대 「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제7조에 따른 기본형공익직접지불금(이하 “기본형직불금”이라 한다)은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인 등의 소득안정을 위하여 농림축산식품부장관이 개인에게 지급하는 것인 반면, 제주도조례안 제6조에 따른 사업비 지원(이하 “사업비지원”이라 한다)은 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위하여 제주특별자치도지사가 마을회에 지급하는 것으로 양자는 지원의 목적ㆍ주체 및 대상이 서로 다르고, 기본형직불금을 지급받은 사람이라 하여 그렇지 않은 사람에 비해 특별히 사업비지원에 따른 혜택을 더 많이 받는다고 보기도 어렵다고 판단됩니다.
이러한 점에서 농업인에 대해서만 추가적인 의무를 부담하게 하는 데에 합리적 이유가 있다고 보기 어려운 측면이 있어 보이는바, 제주도조례안 제6조 단서에 따른 부관은 「행정기본법」 제9조에 따른 평등의 원칙에 위반될 소지가 있어 보입니다.
결론적으로 제주도조례안 제6조 단서는 평등의 원칙에 위반되는 부관을 붙일 수 있다는 내용을 규정하고 있어 「행정기본법」 제9조에 위반될 소지가 있어 보입니다.
[관계 법령 등]
○ 관계 법령
「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위하여 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도의 체계 확립, 시행 및 그에 필요한 재원을 확보하기 위한 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불기금의 설치 및 운용 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 농림축산식품부장관은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위하여 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도(이하 “공익직접지불제도”라 한다)에 관한 시책을 종합적으로 수립ㆍ시행하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위한 직접지불제도의 시행에 관한 국제 동향을 파악하고 국제협력에 힘써야 한다.
③ 국가는 공익직접지불제도의 시행을 위하여 매년 필요한 재원을 조달하여야 한다.
제5조(공익직접지불제도의 구성) 공익직접지불제도는 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진을 위해 농업인등에게 보조금을 지급하는 기본형공익직접지불제도(이하 “기본직접지불제도”라 한다)와 선택형공익직접지불제도(이하 “선택직접지불제도”라 한다)로 구성한다.
제6조(공익직접지불제도의 적용대상) ① 공익직접지불제도에 따른 직접지불금을 신청할 수 있는 자는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따른 농업경영정보를 등록(변경등록을 포함한다. 이하 같다)한 농업인등으로 한다.
② 공익직접지불제도의 적용대상이 되는 토지는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 등록된 농지 또는 초지(이하 “농지등”이라 한다)로 한다.
제7조(기본형공익직접지불금의 지급) ① 농림축산식품부장관은 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위하여 농업인등에게 기본직접지불제도에 따른 기본형공익직접지불금(이하 “기본직접지불금”이라 한다)을 지급하여야 한다.
② 기본직접지불금은 제10조에 따른 소규모농가(거주, 생계, 농업경영 등을 감안하여 대통령령으로 정하는 범위의 농가를 말한다. 이하 같다)를 대상으로 지급하는 소규모농가직접지불금(이하 “소농직접지불금”이라 한다)과 그 밖의 농업인등에게 지급하는 면적직접지불금으로 구분한다.
제12조(기본직접지불금 수령을 위한 준수사항) 제15조에 따른 기본직접지불금의 지급대상자로 등록된 자(이하 “기본직접지불금 등록자”라 한다)는 기본직접지불금을 지급받기 위하여 다음 각 호의 의무를 이행하여야 한다. 다만, 휴경 중인 농지등에 대한 의무에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
1. 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지할 것
2. 농약 및 화학비료를 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사용할 것
3. 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진 관련 교육을 이수할 것
4. 그 밖에 식량의 안정적 공급, 국토환경 및 자연경관의 보전, 생태계의 보전, 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전 등을 위하여 대통령령으로 정하는 사항을 이행할 것
「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령」
제15조(기본직접지불금 수령을 위한 그 밖의 준수사항) 법 제12조제4호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 별표 3의 준수사항을 말한다.
■ 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령 [별표 3]
기본직접지불금 수령을 위한 그 밖의 준수사항(제15조 관련)
1. 기본직접지불금 수령을 위한 그 밖의 준수사항
가. 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 등록된 농업경영정보의 중요한 사항이 변경된 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 변경등록을 할 것
나. 지급대상 농지등 및 그 주변에 있는 폐기물을 「폐기물관리법」 제8조에 따라 적정하게 관리할 것
다. 지급대상 농지등에 관한 영농기록을 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 작성ㆍ보관할 것
라. 식량의 안정적 공급, 국토환경 및 자연경관의 보전, 생태계의 보전 또는 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전을 위한 마을공동체 공동활동에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 참여할 것
마. 농산물의 생산단계 및 유통ㆍ판매단계의 유해물질 잔류허용량이 농림축산식품부령으로 정하는 안전기준에 적합할 것(유해물질 중 제13조제1호에 따른 농약은 제외한다)
바. 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제38조의2제2항에 따른 출하제한 및 「농수산물 품질관리법」 제63조제1항제1호에 따른 농산물의 폐기, 용도 전환, 출하 연기 등의 처리 조치를 준수할 것
사. 비료의 보관 등에 있어 「비료관리법」 제19조의2제1항을 준수할 것
아. 농약 및 가축분뇨의 배출 등에 관하여 「물환경보전법」 제15조제1항제1호 및 제2호에 따른 금지의무를 준수할 것
자. 하천수의 사용ㆍ관리(농업용도에 한정한다)에 관하여 「하천법」 제50조제1항, 제50조의2제1항 및 제52조제1항ㆍ제3항을 준수할 것
차. 지하수의 개발ㆍ이용에 관하여 「지하수법」 제7조제1항, 제8조제1항, 제13조제1항, 제15조제1항 및 제20조제1항을 준수할 것
카. 퇴비ㆍ액비에 관하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 금지의무를 준수하고, 같은 법 제13조의2제1항 본문ㆍ단서에 따른 퇴비액비화기준 및 퇴비 또는 액비의 공정규격에 적합한 퇴비ㆍ액비를 사용해야 하며, 액비의 살포에 관하여 같은 법 제17조제1항제5호를 준수할 것
타. 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제24조제1항을 위반하여 생태계교란 생물의 수입등을 하지 않을 것. 다만, 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」 제24조의4에 따라 생태계교란 생물을 사육 또는 재배하는 경우는 제외한다.
파. 「식물방역법」 제30조의2제1항에 따라 방제 대상 병해충 등의 발생을 신고할 것
2. 제1호에 따른 준수사항의 세부기준 및 확인ㆍ점검 등에 필요한 사항은 농림축산식품부장관이 정하여 고시한다.
「농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙」
제8조(기본직접지불금 수령을 위한 그 밖의 준수사항) 영 제15조, 영 별표 3 제1호가목 및 다목부터 마목까지에 따른 준수사항의 이행기준은 별표 2와 같다.
■ 농업ㆍ농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행규칙 [별표 2]
기본직접지불금 수령을 위한 그 밖의 준수사항의 이행기준(제8조 관련)
구분
기준
3. 영 별표 3 제1호라목에 따른 마을공동체 공동활동의 참여
가. 다음의 마을공동체 공동활동에 참여할 것
1) 마을공동체 주변 영농ㆍ생활폐기물의 공동 수거ㆍ처리
2) 마을공동공간의 청소ㆍ정비 및 경관개선
3) 「생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률」에 따른 생태계교란 생물의 제거
4) 농경문화의 계승을 위한 공동체 활동
5) 그 밖에 농업ㆍ농촌의 공익기능 증진을 위하여 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 활동
나. 가목에 따른 활동의 시간ㆍ방법 및 지역 등 그 운영에 필요한 사항은 농림축산식품부장관이 정하여 고시한다.
「행정기본법」
제9조(평등의 원칙) 행정청은 합리적 이유 없이 국민을 차별하여서는 아니 된다.
제13조(부당결부금지의 원칙) 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다.
제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.
② 행정청은 처분에 재량이 없는 경우에는 법률에 근거가 있는 경우에 부관을 붙일 수 있다.
③ 행정청은 부관을 붙일 수 있는 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분을 한 후에도 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경할 수 있다.
1. 법률에 근거가 있는 경우
2. 당사자의 동의가 있는 경우
3. 사정이 변경되어 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경하지 아니하면 해당 처분의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우
④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다.
1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것
2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것
3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지방보조금”이란 지방자치단체가 법령 또는 조례에 따라 다른 지방자치단체, 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등을 조성하거나 이를 지원하기 위하여 교부하는 보조금 등을 말한다. 다만, 출자금 및 출연금과 국고보조재원에 의한 것으로서 지방자치단체가 교부하는 보조금은 제외한다.
2. “지방보조사업”이란 지방보조금이 지출되거나 교부되는 사업 또는 사무를 말한다.
3. “지방보조사업자”란 지방보조사업을 수행하는 자를 말한다.
4. “지방보조금수령자”란 지방자치단체 및 지방보조사업자로부터 지방보조금을 지급받은 자를 말한다.
제3조(다른 법률과의 관계) ① 지방보조금 예산의 편성ㆍ집행 등 그 관리에 관하여는 다른 법률에 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
② 개인정보의 보호에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「개인정보 보호법」에서 정하는 바에 따른다.
③ 이 법을 적용할 때 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장” 또는 “시ㆍ도지사”는 “교육감”으로, “행정안전부장관”은 “교육부장관”으로 본다.
제9조(지방보조금의 교부 조건) ① 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정하는 경우 지방보조사업이 완료된 때에 그 지방보조사업자에게 상당한 수익이 발생하는 경우에는 그 지방보조금의 교부 목적에 위배되지 아니하는 범위에서 이미 교부한 지방보조금의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있다.
○ 자치법규
「제주특별자치도 조건불리지역 마을공동체 공동활동 지원 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제40조에 따라 농업생산성이 낮고 정주여건이 불리한 조건불리지역의 마을공동체 공동활동 활성화를 지원하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “조건불리지역”이란 도내 읍·면지역 모든 법정리를 말한다.
2. “농업인”이란 공익형 직불제의 마을공동체 공동활동 준수 의무를 가진 자를 말한다.
3. “마을공동체”란 조건불리지역 주민들의 일상적인 생활과 영농활동을 영위하면서 경제·문화·환경 등을 공유하는 공간적·사회적 범위를 말한다.
제3조(도지사의 책무) 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 마을공동체의 공동활동 사업을 적극 권장하고 지속적으로 지원하도록 노력하여야 한다.
제4조(공동활동 주체) 공동활동의 주체는 마을공동체가 속해 있는 마을회가 되며, 마을공동체 구성원 누구나 공동 활동에 대한 제안과 참여를 보장 받아야 한다.
제5조(사업의 범위) 마을공동체 공동활동 사업의 범위는 다음과 같다.
1. 공익적 기능 증진 사업
2. 마을주민 복리향상을 위한 사업
3. 지역마케팅 활동
4. 마을 활성화 사업
5. 농지 보전활동
6. 기타 마을공동체 기능향상을 위한 사업으로 도지사가 인정하는 사업
제6조(사업비의 지원) 제주특별자치도지사는 마을공동체 공동활동 사업 활성화를 위하여 예산이 가용한 범위에서 사업비를 적극적으로 지원해야 한다. 다만, 농업인의 경우에는 공익형직불금의 20% 범위에서 사업비를 부담토록 할 수 있다.
제7조(사업의 신청 등) ① 마을공동체에서 사업을 추진하고자 하는 경우에는 별지 서식 1호의 사업신청서 및 별지 서식 2호의 마을발전 계획서를 작성하여 신청해야 한다.
② 도지사는 사업의 필요성과 타당성, 자부담 여건 등을 검토하여 지원여부와 지원금액을 결정하여야 한다.
③ 도지사는 마을공동체 공동활동 사업비가 투명하고 효율적으로 운영될 수 있도록 관리하여야 한다.
제8조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
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