이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉, 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하여 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체에서는 자치사무를 수행하는데 필요한 사항을 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다.
「무안군 자율방범대 및 외국인 치안봉사대 지원에 관한 조례안」(이하 “무안군조례안”이라 한다)에서는 자율방범대를 무안군 지역 내 각 읍ㆍ면에서 봉사정신이 투철한 지역주민으로 구성되어 자율방범 임무를 수행하고 있는 비영리 목적의 단체 또는 주민조직(제2조제1항)으로서 취약지역 순찰을 통한 범죄예방 활동 및 범죄신고, 청소년 선도 및 보호활동, 교통 및 기초질서 계도에 관한 활동 및 그 밖에 무안군수가 필요로 하는 사항과 자율적인 방범 활동 등을 수행하는(제4조제1항) 단체로 규정하고 있고, 외국인 치안봉사대를 지역사회의 질서유지 및 방범활동에 관심이 많은 외국인 등으로 구성되어 방범순찰 등의 활동을 수행하는 비영리 단체 또는 주민조직(제2조제4호)으로서 외국인 밀집지역 및 취약지역 범죄예방ㆍ순찰, 외국인 및 다문화가정 청소년 선도 및 보호활동, 외국인 및 다문화가정 관련 경찰 치안업무 및 군 행사 협조ㆍ지원 및 그 밖에 외국인과 군민 보호를 위해 군수가 필요로 하는 사항 등을 수행하는(제4조제2항) 단체로, 사단법인 무안군 방범연합회(이하 “방범연합회”라 한다)를 무안군 지역 내 각 읍ㆍ면의 방범대 전체가 연합하여 구성한 단체(제2조제2호)로서 방범대 합동순찰, 합동캠페인, 공익사업 등 각종 협력사업을 주관하고, 방범대의 활동을 지원 및 지도하는(제6조) 단체로 규정하고 있습니다.
한편 「자원봉사활동 기본법」(이하 “자원봉사법”이라 한다) 제3조제3호에서는 자원봉사단체를 자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여 설립된 비영리 법인 또는 단체라고 정의하면서, 같은 법 제7조에서는 자원봉사활동의 범위로 사회적 취약계층의 권익 증진 및 청소년의 육성ㆍ보호에 관한 활동(제4호), 범죄 예방 및 선도에 관한 활동(제7호), 교통질서 및 기초질서 계도에 관한 활동(제8호) 등을 규정하고 있는 바, 자율방범대ㆍ외국인 치안봉사대 및 방범연합회(이하 “방범대등”이라 한다)는 자원봉사법에 따른 자원봉사단체로 보여집니다.
살피건대 자원봉사법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제18조(자원봉사단체에 대한 지원)에서는 국가와 지방자치단체를 자원봉사단체에 대한 지원의 주체로 병렬적으로 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호)를 자치사무의 하나로 예시하고 있으므로 방범대등에 순찰차량 및 순찰차량유지경비를 지원하는 사무는 주민의 복리증진과 관련된 지역적 이익에 관한 사무로서 국가사무의 성격과 자치사무의 성격을 모두 가지고 있는 것으로 판단됩니다(각주: 법제처 2016. 9. 20. 의견제시 16-0243 참조).
그리고 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 방범대등에 순찰차량 및 순찰차량유지경비를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 판단하기 위해서는 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보아야 할 것입니다.
우선 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 참조) 자원봉사법 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 마련하여 국민의 자원봉사활동을 권장하고 지원하여야 한다고 규정하고 있으나 이러한 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
또한, 자원봉사법 제18조에서는 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체 지원법」에 따라 사업비를 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 먼저 “행정적 지원” 부분에 대하여 살펴보면, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등 재정적 지원과는 별개의 성격이라고 볼 것이므로 자율방범대에 대한 경비지원은 이에 해당하지 않는 것으로 보입니다.
다음으로 자원봉사법 제18조 중 “「비영리민간단체 지원법」에 따른 사업비” 부분에 대하여 살펴보면 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 “행정안전부장관 및 시ㆍ도지사”이므로 무안군수는 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리민간단체를 지원할 수 있는 주체에 해당하지 않아 자원봉사법 제18조도 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기는 어려울 것으로 보입니다.
그리고 방범대등에 순찰차량 및 순찰차량유지경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 위 규정 및 같은 조 제2항에서 정한 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 무안군이 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 사항(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)으로 위와 같은 판단에 따라 귀 군에서 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. ∼ 차. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2.ㆍ3. (생 략)
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「자원봉사기본법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “자원봉사활동”이란 개인 또는 단체가 지역사회ㆍ국가 및 인류사회를 위하여 대가 없이 자발적으로 시간과 노력을 제공하는 행위를 말한다.
2. (생 략)
3. “자원봉사단체”란 자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여 설립된 비영리 법인 또는 단체를 말한다.
4. (생 략)
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 마련하여 국민의 자원봉사활동을 권장하고 지원하여야 한다.
제7조(자원봉사활동의 범위) 이 법의 적용을 받는 자원봉사활동의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 사회적 취약계층의 권익 증진 및 청소년의 육성ㆍ보호에 관한 활동
5.ㆍ6. (생 략)
7. 범죄 예방 및 선도에 관한 활동
8. 교통질서 및 기초질서 계도에 관한 활동
9. ∼ 14. (생 략)
15. 그 밖에 공익사업의 수행 또는 주민복리의 증진에 필요한 활동
제18조(자원봉사단체에 대한 지원) 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체지원법」에 따라 사업비를 지원할 수 있다.
「비영리민간단체 지원법」
제6조(보조금의 지원) ①행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4조제1항의 규정에 의하여 등록된 비영리민간단체(이하 “등록 비영리민간단체”라 한다)에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업(이하 “공익사업”이라 한다)에 대하여 소요경비를 지원할 수 있다.
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