기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 「지방자치법」 제102조제1항에 따라 시ㆍ도의회에 두는 사무처 설치에 관한 사항을 규정한 조례 개정안을 지방의회의원이 발의할 수 있는지?
  
  나. 「지방자치법」 제52조에 따른 의회규칙의 부칙에 같은 법 제29조에 따른 규칙을 폐지하는 규정을 둘 수 있는지?
  
  다. 지방의회 본회의 의결을 거치지 않고 제정한 의장방침에 따라 제정한 「서울특별시의회 인사규칙」을 「지방자치법」 제52조 및 제103조제2항에 따른 의회규칙으로 볼 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제102조제1항에 따라 시ㆍ도의회에 두는 사무처 설치에 관한 사항을 규정한 조례 개정안을 지방의회의원이 발의하는 것 자체가 금지된다고 보기는 어려울 것으로 판단됩니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  질의요지와 같은 규정을 두는 것은 「지방자치법」 제29조 및 같은 법 시행령 제28조제1항제3호 등에 위반되는 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  지방의회 본회의 의결을 거치지 않고 제정한 의장방침에 따라 제정한 「서울특별시의회 인사규칙」을 「지방자치법」 제52조 및 제103조제2항에 따른 의회규칙으로 보기는 어려울 것으로 판단됩니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제102조제1항에서는 시ㆍ도의회에 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있다고 규정하고 있습니다. 한편 같은 법 제76조제1항에 따르면 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 지방의회에서 의결할 의안을 발의(이하 “의원발의”라 한다)할 수 있는바, 귀 기관에서는 같은 항에 따라 같은 법 제102조제1항에 따른 의회사무처 설치에 관한 사항을 규정하고 있는 조례의 개정안을 의원발의할 수 있는지에 관하여 질의하신 것으로 보입니다.
  
  이와 관련하여 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않고, 「지방자치법」 및 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서 지방자치단체장에게 해당 지방자치단체의 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안 제안권을 부여하고 있으므로, 의원발의된 행정기구 설치에 관한 조례안을 지방의회가 그대로 의결ㆍ재의결하거나 지방자치단체장이 발의한 조례안에 규정된 행정기구의 종류 및 업무를 변경하는 수정안을 의원발의하여 지방의회가 의결ㆍ재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 않는다는 점을 근거로 의회사무처 설치에 관한 사항을 규정한 조례 개정안을 의원발의할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
  
  그러나 조례제정권 및 조례안 제안권은 「지방자치법」에 따라 부여된 지방의회 및 지방의회의원의 기본적 권한의 하나라는 점에서 그에 대한 제한은 신중할 필요가 있다고 할 것입니다.
  
  이 사안의 의회사무처는 집행기관인 지방자치단체장이 아니라 의결기관인 지방의회에 소속된 행정기구라는 점에서, 의회사무처 설치 조례에 관한 지방의회의 관여는 집행기관 소속 행정기구 설치 조례의 경우와는 다르게 취급할 여지가 있어 보입니다.
  
  또한 행정기구 설치에 관한 내용이 포함된 조례안이 의원발의된 경우라 하더라도 행정기구 설치권한을 가진 지방자치단체장이 그 조례안의 내용에 동의하여 지방자치단체장과 지방의회의 의사가 일치되는 경우까지 형식적ㆍ기계적으로 조례안 제안권의 소재를 따져 지방자치단체장의 행정기구 설치권한이나 조례안 제안권을 침해한 것으로 보기는 어렵다는 점을 고려할 때 행정기구 설치에 관한 내용이 포함된 조례안의 의원발의 자체가 금지된다고 보기는 어려운 측면이 있습니다.
  
  위와 같은 점을 고려할 때 「지방자치법」 제102조제1항에 따라 시ㆍ도의회에 두는 의회사무처 설치에 관한 사항을 규정한 조례 개정안을 지방의회의원이 발의하는 것 자체가 금지된다고 보기는 어려울 것으로 판단됩니다
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  나. 질의 나에 대하여
  
  법령이나 자치입법(이하 “법령등”이라 한다)을 폐지하는 방식에는 새로 제정하거나 개정하는 법령등의 부칙에 폐지 규정을 두는 방식(이하 “부칙타법폐지방식”이라 한다)과 폐지를 위한 법령등을 따로 제정하는 방식의 두 가지가 있습니다.
  
  이 중 부칙타법폐지방식을 통한 법령등의 폐지는 같은 형식의 법령등 사이에서만 가능합니다. 법 형식에 따라 제정권자 및 제정 요건ㆍ절차가 달라지므로 다른 형식의 법령등을 부칙타법폐지방식으로 폐지하게 되면 제정권자가 아닌 자가 법령등을 폐지하게 되는 문제가 있을 수 있기 때문입니다. 법령등의 폐지 요건을 갖추지 못하였거나 폐지 시 거쳐야 할 절차를 거치지 않고 폐지하는 결과가 될 우려도 있습니다.
  
  질의요지와 같은 규정을 두는 것은 지방자치단체장이 제정권한을 갖는 규칙을 지방의회가 폐지하는 결과가 되어 지방자치단체장에게 규칙의 제정권을 부여한 「지방자치법」 제29조에 위반될 것으로 보입니다. 또한 의회규칙의 경우 조례ㆍ규칙심의회를 거칠 것을 기대하기도 어렵다는 점에서 폐지규칙안을 조례ㆍ규칙심의회의 심의ㆍ의결 대상으로 규정한 「지방자치법 시행령」 제28조제1항제3호에 위반될 소지도 있어 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  「지방자치법」 제52조에 따르면 지방의회는 내부운영에 관하여 같은 법에서 정한 것 외에 필요한 사항을 정하는 의회규칙을 제정할 수 있고, 같은 법 제103조제2항에서는 지방의회의 의장(이하 “의장”이라 한다)은 지방의회 사무직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육ㆍ훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하도록 규정하고 있습니다.
  
  한편 「지방자치법」은 의회규칙의 제정 절차ㆍ요건 등에 관한 규정을 두지 않고 있는바, 같은 법 제103조제2항에 따른 지방의회 사무직원의 인사권자인 의장이 본회의 의결을 거치지 않고 의장 방침만으로 의회규칙을 제정할 수 있는지 문제 됩니다.
  
  살피건대 「지방자치법」 제52조에서는 “지방의회”를 의회규칙의 제정권자로 규정하고 있고, 지방의회는 독임제가 아닌 합의제 의결기관으로서 법률에 특별한 규정이 없으면 지방의회의 의사는 “본회의 의결”을 통해 결정됩니다. 「지방자치법」 제58조에서 의장이 의회를 대표한다고 규정하고 있기는 하지만, 같은 조에서 의회를 대표한다는 의미는 조직적ㆍ의전적 의미에서 의회를 대표한다는 것이지 지방의회의 의사를 대표할 수 있다는 것은 아닙니다.
  
  이러한 점들을 고려하면 법률의 근거 없이 지방의회 본회의 의결을 거치지 않고 지방의회 의장 방침에 따라 제정한 「서울특별시의회 인사규칙」을 「지방자치법」 제52조 및 제103조제2항에 따른 의회규칙으로 보기는 어려울 것으로 판단됩니다.