기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 다목적댐의 주변지역에 대한 「댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제43조에 따른 댐주변지역지원사업 중 같은 법 시행령 제40조제2항 및 별표 6 제1호에 따른 지역지원사업에 관한 사항을 심의하기 위한 자문위원회를 설치하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 수력발전소의 주변지역에 대한 「발전소주변지역 지원에 관한 법률」 제10조제1호에 따른 기본지원사업 중 같은 법 시행령 제19조 및 별표 1에 따른 소득증대사업, 공공ㆍ사회복지사업, 주민복지지원사업, 기업유치지원사업의 시행에 관한 사항을 심의하기 위한 자문위원회를 설치하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  다. 댐 및 발전소로 인해 불편을 겪는 지역주민 중 「댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 및 「발전소주변지역 지원에 관한 법률」에 따라 지원을 받지 않는 주민에 대하여 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 다에 대하여
  
  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  가. 질의 가ㆍ나의 공통사항
  
  「지방자치법」 제130조제1항에서는 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있습니다. 여기에서 지방자치단체의 소관사무라 함은 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 말하고, 국가사무로서 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무로서 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무는 여기에 포함되지 않습니다. 다만 기관위임사무에 있어서도 그에 관한 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별 법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 이른바 위임조례를 정할 수 있다고 할 것입니다.
  
  이와 관련하여 법령 상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다
  .
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원등에 관한 법률」(이하 “댐건설관리법”이라 한다) 제2조제2호에서는 다목적댐은 환경부장관이 건설하는 댐으로서 특정용도 중 둘 이상의 용도로 이용하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 댐은 환경부장관이 관리하고, 다만 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 건설한 댐은 해당 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 관리한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 댐을 관리하는 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수(이하 “댐관리청”이라 한다)는 댐의 관리를 위하여 필요한 때에는 댐의 설치ㆍ운영에 관한 업무를 수행하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관(이하 “댐수탁관리자”라 한다)에 댐의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고 댐건설관리법 제43조제1항에서는 댐관리청이나 댐수탁관리자는 댐건설이 완료된 후 대통령령으로 정하는 댐 주변지역의 주민소득 증대와 복지 증진을 도모하기 위하여 매년 대통령령으로 정하는 바에 따라 댐 주변지역의 지원사업(이하 “댐주변지역지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립하려는 경우에는 미리 댐 주변지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장과 협의하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 댐주변지역지원사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 댐관리청 또는 댐수탁관리자(제1호), 댐 주변지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장(제2호)이 시행한다고 규정하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행령 제40조제4항에서는 댐주변지역지원사업 중 지역지원사업(이하 “댐지역지원사업”이라 한다)의 시행자로 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 규정하고 있습니다.
  
  살피건대 댐건설관리법에 따르면 다목적댐의 댐관리청은 환경부장관으로 규정하고 있는 점(제2조제2호 및 제5조제1항), 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립하는 주체는 댐관리청이나 댐수탁관리자로 규정하고 있는 점(제43조제1항), 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립할 때 댐 주변지역을 관할하는 군수는 협의의 상대방에 불과한 것으로 보이는 점(제43조제2항), 군수는 댐관리청이나 댐수탁관리자가 수립한 댐주변지역지원사업에 관한 계획에 따른 댐지역지원사업을 시행하는 자에 불과한 것으로 보이는 점(제43조제4항 및 같은 법 시행령 제40조제4항) 등에 비추어 보면, 댐지역지원사업에 관한 사무는 기관위임사무에 해당하는 것으로 보입니다.
  
  그런데 댐건설관리법에서는 댐지역지원사업에 관한 사무의 시행과 관련한 사항이나 댐지역지원사업에 관한 사무의 시행을 위해 위원회를 설치ㆍ운영하는 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있지 않고, 기관위임사무에 관한 사항을 심의하기 위한 자문위원회를 설치ㆍ운영하는 경우에는 「지방자치법」 제130조제1항이 적용되지 않는다고 보아야 할 것이므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
  
  다만 양구군에서 양구군수에게 위임된 댐지역지원사업의 시행에 관한 사항을 심의하기 위하여 규칙으로 위원회를 설치ㆍ운영하는 것은 가능할 것으로 보이므로 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  「발전소주변지역 지원에 관한 법률」(이하 “발전소주변지역법”이라 한다)제9조에서는 산업통상자원부장관은 매년 지원사업에 관한 계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조에서는 주변지역의 개발과 주민의 복리를 증진하기 위하여 시행하는 지원사업을 기본지원사업으로 분류하면서(제1항제1호) 지원사업의 종류별 지원내용, 대상 지역, 시행 기간, 지원방법 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정하도록 규정(제2항)하고 있습니다.
  
  그리고 이에 따른 발전소주변지역법 시행령 제19조에서는 기본지원사업의 종류와 세부 내용을 규정하면서(제1항 및 별표 1), 기본지원사업의 대상 지역은 주변지역으로 하고(제2항) 기본지원사업 중 소득증대사업, 공공ㆍ사회복지사업, 주민복지지원사업, 기업유치지원사업(이하 “발전소지역지원사업”)은 지방자치단체의 장이 시행한다(제4항)고 규정하고 있습니다.
  
  살피건대 발전소주변지역법에 따르면 발전소 주변지역에 대한 지원사업 계획은 산업통상자원부장관이 수립하도록 규정하고 있고(제9조), 지방자치단체장은 이에 따른 지원사업 중 일부를 시행하는 자에 불과한 것으로 보이는 점(제10조제2항 및 같은 법 시행령 제19조제4항), 지원사업에 드는 비용은 「전기사업법」 제48조에 따른 전력산업기반기금에서 부담하도록 규정하고 있다는 점(제13조), 일정한 사유가 발생하면 산업통상자원부장관이 해당 지원사업을 중단하게 할 수 있다는 점(제16조의3) 등을 고려할 때, 발전소지역지원사업은 기관위임사무에 해당하는 것으로 보여집니다.
  
  다만 발전소주변지역법 시행령 제19조제4항 각 호에서는 주민복지지원사업의 지원대상, 지원절차 및 대출한도액ㆍ대출이자율ㆍ상환기간 등 지원조건에 관한 기준(제1호)과 기업유치지원사업의 지원대상, 지원절차 및 지원한도ㆍ지원기간 등 지원조건에 관한 기준(제2호)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 같은 영 제36조에서는 지방자치단체의 장이 시행하는 지원사업에 관하여 이 영에서 정한 사항 외에 예산지원 등 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  따라서 발전소주변지역법 시행령 제19조제4항에 따라 발전소지역지원사업 중 주민복지지원사업, 기업유치지원사업에 관한 사항을, 같은 영 제36조에 따라 발전소지역지원사업 중 소득증대사업, 공공ㆍ사회복지사업에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다고 할 것이므로, 발전소지역지원사업에 관한 사항을 심의하기 위한 자문위원회를 설치ㆍ운영하는 사항은 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다.
  
  라. 질의 다에 대하여
  
  「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
  
  살피건대 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등을 고려하면 지역 내 댐 및 발전소로 인해 불편을 겪는 지역주민 중 댐건설관리법 및 발전소주변지역법에 따라 지원을 받지 않는 주민에 대하여 지원하는 사무는 지방자치단체의 소관 사무에 해당하는 것으로 보여집니다.
  
  한편 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  댐건설관리법 제43조제4항에서는 댐주변지역지원사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 댐관리청 또는 댐수탁관리자(제1호), 댐 주변지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 시행하도록 규정하고 있고,
  발전소주변지역법 제10조 및 같은 법 시행령 제19 및 별표 1에서는 발전소주변지역에 거주하는 주민에 대해서는 지원사업을 하도록 규정하고 있으나 두 법 모두 해당 규정의 취지가 주변지역이 아니라 하더라도 댐 및 발전소로 인해 불편을 감수해야 하는 지역이 있다면 각 지방자치단체가 지역 실정에 맞게 지원하려는 것을 금지하려는 취지로 보이지는 않습니다.
  
  따라서 지방자치단체에서 댐 및 발전소 주변지역 외의 지역에 거주하는 주민에 대해 지원을 하는 내용의 조례를 제정하는 것이 댐건설관리법 및 발전소주변지역법에 위배된다고 하기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  다음으로 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 있는지 판단하기 위해서는 댐건설관리법 및 발전소주변지역법에 따라 지원을 받지 않는 주민에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저 같은 조 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데 질의요지에 따르면 댐건설관리법과 발전소주변지역법 상 지원 대상이 아닌 주민에게 지원을 하려는 것이므로 이 사안의 경우 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
  
  또한 질의요지와 같은 비용지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사항이므로 지방자치단체에서는 위와 같은 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방자치법」
  제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생 략)
  2. 주민의 복지증진
  가. ∼ 차. (생 략)
  3. ∼ 7. (생 략)
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ②(생 략)
  제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치ㆍ운영할 수 있다.
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  
  「댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. (생 략)
  2. “다목적댐”이란 환경부장관이 건설하는 댐으로서 특정용도 중 둘 이상의 용도로 이용하는 것[특정용도에 전용(專用)되는 시설이나 공작물은 제외한다]을 말한다.
  3. ∼ 5. (생 략)
  제5조(댐관리청과 댐수탁관리자) ① 댐은 환경부장관이 관리한다. 다만, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 건설한 댐은 해당 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수가 관리한다.
  ② 제1항에 따라 댐을 관리하는 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수(이하 “댐관리청”이라 한다)는 댐의 관리를 위하여 필요한 때에는 댐사용권을 설정받은 자(이하 “댐사용권자”라 한다) 또는 댐의 설치ㆍ운영에 관한 업무를 수행하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관에 댐의 관리를 위탁할 수 있다.
  ③ (생 략)
  제43조(댐주변지역지원사업) ① 댐관리청이나 댐수탁관리자는 댐건설이 완료된 후 대통령령으로 정하는 댐 주변지역의 주민소득 증대와 복지 증진 등을 도모하기 위하여 매년 대통령령으로 정하는 바에 따라 댐 주변지역의 지원사업(이하 “댐주변지역지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립하여야 한다.
  ② 댐관리청이나 댐수탁관리자는 제1항에 따라 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립하려는 경우에는 미리 댐 주변지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장과 협의하여야 한다.
  ③ 댐수탁관리자는 제1항에 따라 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립하였을 때에는 이를 댐관리청에 제출하여야 한다.
  ④ 댐주변지역지원사업은 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 시행한다.
  1. 댐관리청 또는 댐수탁관리자
  2. 댐 주변지역을 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장
  ⑤ 제1항에 따른 댐주변지역지원사업에 관한 계획을 수립하여야 하는 지역의 범위는 대통령령으로 정한다.
  
  「댐건설ㆍ관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령」
  제40조(댐주변지역지원사업의 대상 등) ① (생 략)
  ② 법 제43조제1항에 따른 댐주변지역지원사업으로 시행할 사업은 지역지원사업, 주민지원사업과 그 밖의 지원사업으로 하며, 그 세부적인 내용은 별표 6과 같다.
  ③ (생 략)
  ④ 법 제43조제4항에 따른 댐주변지역지원사업의 종류별 시행자는 다음 각 호와 같다. 다만, 댐주변지역지원사업을 원활하게 시행하기 위하여 필요한 경우로서 다음 각 호의 시행자가 서로 협의하여 따로 정한 경우에는 그 정한 바에 따른다.
  1. 지역지원사업: 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장
  2. 주민지원사업과 그 밖의 지원사업: 댐관리청 또는 댐수탁관리자
  
  「발전소주변지역지원에 관한 법률」
  제9조(지원사업계획의 수립) ① 산업통상자원부장관은 매년 지원사업에 관한 계획을 수립하여야 한다.
  제10조(지원사업의 종류 등) ① 지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
  1. 기본지원사업 : 주변지역의 개발과 주민의 복리를 증진하기 위하여 시행하는 지원사업
  2. ∼ 4. (생 략)
  ② 제1항에 따른 지원사업의 종류별 지원내용, 대상 지역, 시행 기간, 지원방법 등에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
  제13조(재원과 지원금의 결정) ① 지원사업에 드는 비용은 「전기사업법」 제48조에 따른 전력산업기반기금(이하 “기금”이라 한다)에서 부담한다.
  ② (생 략)
  제16조의3(지원사업의 중단) 산업통상자원부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 위원회의 심의를 거쳐 해당 지원사업을 중단하게 할 수 있다.
  1.ㆍ2. (생 략)
  
  「발전소주변지역지원에 관한 법률 시행령」
  제19조(기본지원사업) ① 법 제10조제1항제1호에 따른 기본지원사업(이하 “기본지원사업”이라 한다)의 종류와 세부 내용은 별표 1과 같다.
  ②ㆍ③ (생 략)
  ④ 기본지원사업 중 소득증대사업, 공공ㆍ사회복지사업, 주민복지지원사업, 기업유치지원사업은 지방자치단체의 장이 시행한다. 이 경우 다음 각 호의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  1. 주민복지지원사업의 지원대상, 지원절차 및 대출한도액ㆍ대출이자율ㆍ상환기간 등 지원조건에 관한 기준
  2. 기업유치지원사업의 지원대상, 지원절차 및 지원한도ㆍ지원기간 등 지원조건에 관한 기준
  ⑤ ∼ ⑨ (생 략)
  제36조(지원사업에 관한 세부 사항) 제19조, 제22조 및 제25조에 따라 지방자치단체의 장이 시행하는 지원사업에 관하여 이 영에서 정한 사항 외에 예산지원 등 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.