기본정보

• 질의요지

  
  

  구청장이 특정 지역 내 시장 및 상점가에서 연 1회 이상 소방훈련을 실시하도록 의무화하는 내용을 지방의회 의원이 발의하여 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  구청장이 특정 지역 내 시장 및 상점가에서 연 1회 이상 소방훈련을 실시하도록 의무화하는 내용을 지방의회 의원이 발의하여 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제28조제1항에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 에서 그 사무, 즉 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 조례에 규정할 수 있을 것입니다.
  
  「화재의 예방 및 안전관리에 관한 법률」(이하 “화재예방법”이라 한다) 제37조제1항에서는 소방안전관리대상물의 관계인은 소화ㆍ통보ㆍ피난 등의 훈련(이하 “소방훈련”이라 한다)과 소방안전관리에 필요한 교육을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 소방본부장 또는 소방서장을 소방안전관리대상물의 관계인이 실시하는 소방훈련과 교육을 지도ㆍ감독할 수 있는 자로 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제36조제1항에서는 소방안전관리대상물의 관계인은 소방훈련과 교육을 연 1회 이상 실시해야 하고, 다만 소방본부장 또는 소방서장이 화재예방을 위하여 필요하다고 인정하여 2회의 범위에서 추가로 실시할 것을 요청하는 경우에는 소방훈련과 교육을 추가로 실시해야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데 「소방기본법」 제2조제4호에 따르면 “소방본부장”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에서 화재의 예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급 등의 업무를 담당하는 부서의 장을 말하고, 「지방소방기관 설치에 관한 규정」 제6조제2항에서는 소방서장은 시ㆍ도지사의 명을 받아 소관 사무를 총괄하고, 소속 공무원을 지휘ㆍ감독하는 자를 의미하므로 화재예방법 상의 소방훈련은 시ㆍ도의 소관사무로 보입니다.
  
  또한 「지방자치법 시행령」 제10조 및 별표 1 제6호나목에서는 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사와 구조ㆍ구급에 관한 사무를 시ㆍ도의 사무로 규정하고 있습니다.
  
  한편 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다.
  
  살피건대 「소방기본법」 및 화재에방법에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 소방훈련을 실시하는 것을 금지하는 조항은 두고 있지 않고, 오히려 「소방기본법」 제2조의2에서는 지방자치단체는 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 위급한 상황으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 화재예방법 제3조제2항에서는 지방자치단체는 국가의 화재예방정책에 맞추어 지역의 실정에 부합하는 화재예방정책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때 「소방기본법」 및 화재예방법은 각 지방자치단체가 그 지방에 실정에 맞는 화재예방 시책을 수립ㆍ시행하는 것을 장려하는 취지라고 봄이 타당할 것입니다.
  
  또한 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “전통시장법”이라 한다) 제65조에서는 상인회는 화재예방과 화재안전관리를 위한 체계 구축ㆍ운영에 관한 업무를 할 수 있고(제4항제6호), 지방자치단체는 상인회가 제4항 각 호에 따른 사업을 수행할 때 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있다는 점(제7항) 등에 비추어 볼 때 부산광역시 부산진구에서 지역 내 화재발생의 위험이 높은 전통시장 및 상점가에서 구청장이 실시하는 소방훈련에 관한 사항을 시ㆍ군ㆍ구의 조례에서 규정하는 것이 「소방기본법」 및 화재예방법에 위배된다고 보기는 어렵습니다.
  
  한편 지방자치단체가 「지방자치법」 제28조에 따라 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배되지 않아야 하고, 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체장의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다.
  
  살피건대 「부산광역시 부산진구 전통시장 및 상점가 육성을 위한 조례 일부개정조례안」(이하 “부산진구조례안”이라 한다) 제4조제6항에서는 구청장으로 하여금 당감권역, 부전마켓타운에 대하여 연 1회 이상 소방훈련을 실시하여야 한다고 규정하고 있는바, 소방훈련의 실시와 관련된 권한은 지방자치단체장의 권한이라고 할 것이고, 그 권한에는 소방훈련의 실시 여부, 소방훈련을 실시하는 지역 및 횟수 등에 관한 사항의 결정까지 포함된다고 할 것입니다.
  
  그런데 부산진구조례안 제4조제6항과 같이 구청장에게 특정 지역에서 특정 횟수의 소방훈련을 실시하도록 하는 의무를 부과하는 것은 소방훈련 실시에 관한 지방자치단체장의 재량권을 본질적으로 침해할 소지가 있다고 할 것입니다.
  
  따라서 구청장이 특정 지역 내 시장 및 상점가에서 연 1회 이상 소방훈련을 실시하도록 의무화하는 내용을 지방의회 의원이 발의하여 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
  
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방자치법」
  제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 5. (생 략)
  6. 지역민방위 및 지방소
  방
  가. (생 략)
  나. 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급
  6.ㆍ7. (생 략)
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생 략)
  
  「지방자치법 시행령」
  제10조(지방자치단체의 종류별 사무) ① 법 제14조제1항의 배분기준에 따른 지방자치단체의 종류별 사무는 별표 1과 같다. 다만, 법령에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 그에 따른다.
  
  「소방기본법」
  제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  4. “소방본부장”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 또는 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)에서 화재의 예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급 등의 업무를 담당하는 부서의 장을 말한다.
  5.ㆍ6. (생 략)
  제2조의2(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 위급한 상황으로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
  
  「지방소방기관 설치에 관한 규정」
  제6조(서장) ① 소방서에는 서장 1명을 두며, 서장의 직급은 별표 1과 같다.
  ② 서장은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)의 명을 받아 소관 사무를 총괄하고, 소속 공무원을 지휘ㆍ감독한다.
  
  「화재의 예방 및 안전관리에 관한 법률」
  제3조(국가와 지방자치단체 등의 책무) ①(생 략)
  ② 지방자치단체는 국가의 화재예방정책에 맞추어 지역의 실정에 부합하는 화재예방정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
  ③ (생 략)
  제37조(소방안전관리대상물 근무자 및 거주자 등에 대한 소방훈련 등) ① 소방안전관리대상물의 관계인은 그 장소에 근무하거나 거주하는 사람 등(이하 이 조에서 “근무자등”이라 한다)에게 소화ㆍ통보ㆍ피난 등의 훈련(이하 “소방훈련”이라 한다)과 소방안전관리에 필요한 교육을 하여야 하고, 피난훈련은 그 소방대상물에 출입하는 사람을 안전한 장소로 대피시키고 유도하는 훈련을 포함하여야 한다. 이 경우 소방훈련과 교육의 횟수 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다.
  ② (생 략)
  ③ 소방본부장 또는 소방서장은 제1항에 따라 소방안전관리대상물의 관계인이 실시하는 소방훈련과 교육을 지도ㆍ감독할 수 있다.
  ④ㆍ⑤ (생 략)
  
  「화재의 예방 및 안전관리에 관한 법률 시행규칙」
  제36조(근무자 및 거주자에 대한 소방훈련과 교육) ① 소방안전관리대상물의 관계인은 법 제37조제1항에 따른 소방훈련과 교육을 연 1회 이상 실시해야 한다. 다만, 소방본부장 또는 소방서장이 화재예방을 위하여 필요하다고 인정하여 2회의 범위에서 추가로 실시할 것을 요청하는 경우에는 소방훈련과 교육을 추가로 실시해야 한다.
  ② ∼ ④ (생 략)
  
  「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」
  제65조(상인회) ① ∼ ③ (생 략)
  ④ 상인회는 다음 각 호의 사업을 할 수 있다.
  1. ∼ 5. (생 략)
  6. 화재예방과 화재안전관리를 위한 체계 구축ㆍ운영에 관한 업무
  7. (생 략)
  ⑤ㆍ⑥ (생 략)
  ⑦ 정부와 지방자치단체는 상인회가 제4항 각 호에 따른 사업을 수행할 때 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
  ⑧ ∼ ⑫ (생 략)