이유
「홍성군 농업작업안전재해 예방 및 지원에 관한 조례안」(이하 “홍성군조례안”이라 한다) 제1조에서는 이 조례는 농업인의 생산 활동 중에 발생하는 농업작업안전재해의 예방 및 지원에 필요한 사항을 홍성군의 특성에 맞게 규정하여 농업인을 보호하고, 농업인의 안정적인 농업 생산 활동을 도모함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조에서는 홍성군수는 농업인의 농업작업안전재해 예방을 위하여 홍성군 농업작업안전재해 예방계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「농어업인의 안전보험 및 안전재해예방에 관한 법률」(이하 “농어업인안전보험법”이라 한다) 제1조에서는 이 법은 농어업작업으로 인하여 발생하는 농어업인과 농어업근로자의 부상·질병·장해 또는 사망을 보상하기 위한 농어업인의 안전보험과 안전재해예방에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 농어업 종사자를 보호하고, 농어업 경영의 안정과 생산성 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조제1항에서는 농림축산식품부장관과 해양수산부장관은 농어업작업안전재해를 예방하기 위하여 농어업작업안전재해 예방 기본계획을 5년마다 각각 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 농어업작업안전재해 예방 기본계획에는 농어업작업안전재해 예방 정책의 기본방향(제1호), 농어업작업안전재해 예방 정책에 필요한 연구·조사 및 보급·지도에 관한 사항(제2호), 농어업작업안전재해 예방을 위한 교육·홍보에 관한 사항(제3호), 그 밖에 농어업작업안전재해 예방에 관하여 필요한 사항(제4호)이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 농어업인안전보험법 제16조제1항에서 농림축산식품부장관과 해양수산부장관이 농어업작업안전재해 예방 기본계획을 수립하도록 규정하고 있는데, 홍성군수가 이와 별도로 농업작업안전재해 예방계획을 수립할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조) “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조).
먼저, 홍성군수가 농업작업안전재해 예방계획을 수립하는 사무가 홍성군의 소관 사무인지 살펴보면, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목 및 제4호너목에서는 주민복지에 관한 사업과 재해대책의 수립 및 집행을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는바, 홍성군조례안 제3조에서 홍성군수는 홍성군 농업작업안전재해 예방계획을 수립할 수 있다고 규정하는 것은 홍성군수가 홍성군의 특성에 맞는 농업작업안전재해 예방계획을 수립하려는 것으로 보이므로, 농림축산식품부장관과 해양수산부장관이 수립하는 농어업작업안전재해 예방 기본계획과 별도로 홍성군수가 농업인의 농업작업안전재해 예방을 위하여 홍성군 농업작업안전재해 예방계획을 수립하는 것은 홍성군의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조; 법제처 2009. 5. 22. 회신 09-0110 해석례 참조; 법제처 2017. 4. 3. 의견제시 17-0093 참조 ).
그렇다면 농어업인안전보험법 제16조제1항에 따라 농림축산식품부장관과 해양수산부장관이 농어업작업안전재해 예방 기본계획을 수립하도록 한 취지가 각 지방자치단체가 지역 실정에 맞는 농어업작업안전재해에 관한 예방계획을 별도로 수립·시행하는 것을 제한하거나 금지하는 취지로는 보이지 아니하므로, 홍성군조례안의 내용이 농어업인안전보험법의 규정과 모순·저촉되는 것이라고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 농어업인안전보험법 제16조에 따른 농어업작업안전재해 예방 기본계획과는 별도로 홍성군조례안에 홍성군수가 홍성군 농업작업안전재해 예방계획을 수립할 수 있도록 하는 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 관련 법령】
「농어업인의 안전보험 및 안전재해예방에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 농어업작업으로 인하여 발생하는 농어업인과 농어업근로자의 부상·질병·장해 또는 사망을 보상하기 위한 농어업인의 안전보험과 안전재해예방에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 농어업 종사자를 보호하고, 농어업 경영의 안정과 생산성 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
제16조(농어업작업안전재해의 예방을 위한 기본계획의 수립 등) ① 농림축산식품부장관과 해양수산부장관은 농어업작업안전재해를 예방하기 위하여 농어업작업안전재해 예방 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 각각 수립·시행하여야 한다.
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 농어업작업안전재해 예방 정책의 기본방향
2. 농어업작업안전재해 예방 정책에 필요한 연구·조사 및 보급·지도에 관한 사항
3. 농어업작업안전재해 예방을 위한 교육·홍보에 관한 사항
4. 그 밖에 농어업작업안전재해 예방에 관하여 필요한 사항
③ 농림축산식품부장관과 해양수산부장관은 기본계획에 따라 매년 농어업작업안전재해 예방을 위한 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 각각 수립·시행하여야 한다.
④ 농림축산식품부장관과 해양수산부장관은 매년 제3항에 따른 시행계획의 이행실적을 평가하여 그 결과를 기본계획 및 다음연도 시행계획의 수립 등에 반영하여야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 기본계획 및 시행계획의 수립·시행·평가 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다.
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. ∼ 차. (생 략)
3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ∼ 거. (생 략)
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. (생 략)
5. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
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