금번 개정 입법 예고된 『자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행령 일부개정령안』(이하 자원재활용법 시행령)에 대하여 아래와 같이 인조잔디 품목에 대한 생산자책임재활용제도(이하 EPR제도)로의 도입 반대 의견을 제출합니다.
1. 시장 제도의 지역제한 규정으로 인해 EPR제도의 불공정 발생 소지가 높습니다.
현재 국내 인조잔디 시장은 학교, 또는 공공체육시설의 관급 발주에 의한 판매가 시장의 절대적인 비중을 차지하고 있습니다. 민간에서 사용하는 양은 극히 일부에 불과하며 인조잔디의 적극적인 재활용을 위해서는 반드시 관급 발주에 의해 사용된 인조잔디를 회수하여 재활용하여야 합니다. 하지만 현재 시장 제도는 EPR제도에 의한 재활용 의무 당사자인 인조잔디 제조 업체가 관급 발주를 수주 조차 할 수 없는 여건에 놓여 있습니다.
인조잔디 품목의 재활용 용역을 발주하는 조달청 및 각 지자체는 행정안전부 예규 제167호 『지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준』에 의거, 재활용 용역의 발주를 진행하며, 사업의 비용 규모에 따라 집행기준을 달리하여 발주를 진행하고 있습니다.
세부적으로 각 집행 기준을 살펴보자면, 위 예규 제5장 수의계약 운영요령 제3절 수의계약 대상과 운영요령 나.수의계약 요령 3)에 따르면, 계약담당자는 수의계약 진행 시, 인접 시,군으로 견적서의 제출 대상을 제한할 수 있다고 명시되어 있습니다. 이와 같은 수의계약의 금액 기준은 같은 장 제2절 수의계약 유형별 구분에서 추정가격 5천만원 이하의 사업으로 재활용 용역 금액의 범위를 제한하고 있으며, 현재 대통령령 제31448호 『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령』(이하 지방계약법 시행령) 제25조(수의계약에 의할 수 있는 경우) 3항에 의하여 일시적으로 그 기준을 추정가격 1억원 이하로 확대, 행정안전부 고시 제2021-43호 『지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령의 수의계약 등 한시적 특례 적용기간에 관한 고시』 제2조(특례 적용기간)에 의해 2021년 12월 31일까지 그 기간을 연장하고 있습니다.
조달청 조달정보개방포털(https://data.g2b.go.kr:1443)을 통해 2020년~2021년 8월 15일까지의 인조잔디 품목에 관한 재활용(또는 폐기물) 처리 용역 계약 내역과 각 건의 입찰공고 등을 분석한 결과, 2020년 약 193건, 2021년 8월 15일까지 약 103건의 인조잔디 품목에 관한 재활용 처리 용역 계약이 진행된 것으로 확인하였습니다. (타 건설폐기물을 포함한 처리, 혹은 일부 상세 공종 내역 확인이 어려운 현장의 경우 집계에서 제외)
이 중, 기존 수의계약 범위에 해당하는 5천만원 이하의 용역 계약 건 수는 2020년 139건(72.0%), 2021년 58건(56.3%)로 전체 용역 건 수의 절반 이상을 차지하고 있으며, 현재 확대된 기준인 1억원 이하로 집계하였을 경우, 2020년 178건(92.2%) 2021년 86건(83.5%)로 보다 높은 비율로 수의계약에 의한 참가 지역의 제한을 받고 있습니다. 그리고 통상적으로 추정가격은 실제 계약금액보다 높은 금액 범위 내에서 기준이 산정되므로 수의계약 범위에 해당하는 입찰 건 수의 비율은 실제 더욱 높을 것으로 보이며, 국내,외 폐기물 및 재활용 처리 단가의 상승으로 2021년 수의계약 범위에 해당하는 입찰 건 수가 전년대비 소폭 감소하였으나 여전히 과반을 상회하는 비율의 입찰이 수의계약에 의한 지역제한을 부여받고 있습니다.
추정가격이 1억원을 초과하는 용역의 경우에도 지역제한을 받는 것은 마찬가지 입니다. 『지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준』 제4장 제한입찰 운영요령 제2절 제한입찰의 범위와 구분 4.지역제한에 따르면, 용역 입찰의 경우 행정안전부장관이 고시한 고시금액 미만 시,도 일반용역,물품에 대하여 지역제한에 의한 입찰을 진행할 수 있다고 명시되어 있습니다. 그리고 여기서 명시하고 있는 행정안전부장관이 고시한 고시금액은 제1절 통칙 2.용어의 정의에 따라 지방계약법 제5조에 따른 고시금액이며, 이에 따른 행정안전부 고시 제2020-71호, 『국제입찰에 의하는 지방자치단체의 공사 및 물품, 용역의 범위에 관한 고시』에 의하여 3억 3천만원 이하의 용역에 대하여서는 지역제한을 둘 수 있다고 명시하고 있습니다. 인조잔디 품목은 현재 입찰 조건을 분석하였을 때, 정규 축구 구장 규모의 인조잔디를 철거하였을 때 1억원을 겨우 초과하는 수준으로 무조건적인 지역제한을 받을 수 밖에 없습니다.
위 조항들로 인하여 현재 조달청 및 각 지자체는 인조잔디 재활용 용역에 관한 지역제한을 진행하고 있을 뿐만 아니라 코로나19에 따른 지역경제 활성화의 사유에 의해 지역제한의 요건을 강화하고 있습니다.
현재 인조잔디 KS인증을 취득한 업체는 총 59개사로서(KS인증기관협의회 등록 기준), 각 제조사들이 위와 같은 지역제한으로 각 소재지의 인조잔디만을 회수하여 재활용 처리를 하게 된다면 지역제한이 큰 문제가 되지 않을 수도 있습니다. 하지만 인조잔디 품목의 특성상 각 지자체, 발주처의 운영 방향에 따라 인조잔디의 설치 현장이 많은 지역과 그렇지 못한 지역간 근본적인 수량 자체의 불균형이 발생할 수 밖에 없습니다. 또한, 인조잔디의 내구연한인 8~10년이 도래하여야만 회수 및 재활용 처리가 가능하여 매년 발생 수량을 예측하기란 불가능에 가까우며, 문화체육관광부의 해당 연도의 운영기조와 방향, 예산 편성 등 수량 변동이 매우 빈번하여 의무 회수율을 달성할 수 없는 상황에 직면하게 될 것입니다.
일정하고 규칙적이며, 처리 수량의 배분이 공정하게 진행되기 매우 어려운 인조잔디 품목에 대하여 EPR제도로 재활용 처리를 제조사에게 의무화한다는 것은 정책 운영에 있어 공정성이 결여된 정책이 될 것입니다.
2. 시장 제도상 입찰 참가자격으로 인한 의무율 미이행 달성이 예상됩니다.
앞서 말씀드렸던 바와 같이 학교, 또는 공공체육시설의 관급 발주에 의해 판매되는 인조잔디는 대통령령 제31928호 『건설산업기본법 시행령』 별표1.건설업의 업종과 업종별 업무내용에 의하여 조경시설물설치공사업 면허를 보유한 업체에 대하여 인조잔디 설치 건설업을 영위할 수 있도록 명시되어 있습니다. 관급 발주에 의해 판매되는 인조잔디의 경우 해당 면허와 『산업표준화법』에 따른 KS인증 제품을 구입할 수 있도록 제품 판매에 대한 자격요건을 제한하고 있습니다. 하지만 현행 인조잔디 철거 및 재활용 용역에 대하여서는 별도의 인조잔디 제조사만이 입찰에 참여할 수 있도록 하는 어떠한 제한 요건을 제시하지 못하고 있습니다. 다만, 『지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준』 제4장 제한입찰 운영요령 제3절 제한기준과 방법 1. 제한의 기본원칙에 따라 조경시설물설치공사업 면허를 보유한 업체에 대하여서만 그 대상을 제한하고 있습니다. 그리고 이 경우, 인조잔디 제조사가 아닌 『건설산업기본법 시행령』 별표1에 분류된 조경석,인조목,인조암,야외의자,파고라 등 모든 조경시설물설치공 사업을 영위하는 사업체가 해당 입찰에 참여할 수 있습니다. 이와 같이 인조잔디 제조사만이 아닌 모든 조경시설물설치공사업 면허를 보유한 업체가 입찰에 참여하였을 때, 인조잔디 제조사의 재활용 처리 용역의 수주 가능성은 매우 낮으며, 의무 달성율을 미달성하여 미이행 분담금을 납부할 수 밖에 없게 됩니다.
앞서 언급드렸던 조달청 조달정보개방포털(https://data.g2b.go.kr:1443)을 통해 조회한2020년~2021년 8월 15일까지의 인조잔디 품목에 관한 재활용 처리 용역 계약 내역을 분석한 결과, 인조잔디 제조사가 재활용 용역을 수주한 건 수는 2020년 23건(11.9%), 2021년 18건(17.4%)로 이미 인조잔디 재활용 처리에 관하여 인조잔디 제조사가 입찰을 수주할 수 있는 그 수량이 미비합니다. 더욱이 이와 같이 인조잔디를 제조하지 않는 조경시설물설치공사업 면허 보유 업체들은 조달청 공고 제2021-2호 『조달청 일반용역 적격심사 세부기준』 별표4. 폐기물처리용역 적격심사에 따른 심사 기준, 혹은 각 지자체별 적격심사 세부기준에 의해 적격성 여부를 판별 받게 되며, 대표적으로 적용되는 조달청 적격심사 세부기준을 살펴보더라도 각 업체의 과거 해당 용역에 대한 이행실적을 평가 지표상 10~20점으로 제시하고 있어 조경시설물설치공사업 면허 보유 업체 중 실적을 보유한 업체만 입찰을 수주할 수 있으며, 이번 입법 예고안에 의해 재활용 처리에 관한 의무를 새로이 부여 받은 인조잔디 제조사의 경우에는 더욱 많은 수의 입찰 참가 업체 수 증가 및 실적 미보유로 인해 입찰을 수주할 수 있는 기회조차 얻지 못할 가능성이 매우 높습니다.
3. 인조잔디를 재활용 할 수 있는 설비를 보유한 재활용 업체 연계의 어려움입니다.
현재 국내 인조잔디 제조사들의 경우, 대부분 영세한 중소업체로서 인조잔디 제조에 관한 설비를 보유하여 사업을 영위하고 있으며, 재활용에 관한 설비를 직접 보유하고 있지 않아, 『자원재활용법』 제16조 3항 2호에 의하여 재활용사업을 영위하고 있는 업체로 위탁하여 회수, 재활용을 진행할 수 밖에 없습니다. 하지만 『자원재활용법 시행규칙』 별표6. 제품,포장재별 재활용의 방법 및 기준 6에 따르면, 인조잔디와 같은 합성수지 제품의 경우 재생원료로 제조하거나 성형제품으로 제조하여야 재활용 실적으로 인정한다고 명시되어 있습니다. 그러나, 현재 관급 입찰에 공동수급체를 결성하여 입찰에 참가하고 있는 재활용 업체의 경우 별표6에서 언급하고 있는 재생원료로의 제조, 혹은 성형제품으로의 제조 설비를 보유한 업체가 극히 드뭅니다.
앞서 조경시설물설치공사업 면허에 의한 다수의 입찰 참여자가 존재하는 바와 마찬가지로 현재 해당 용역에 참여하고 있는 재활용 업체의 경우, 법률 제17851호, 『폐기물관리법』 제25조(폐기물처리업) 5항에서 언급하고 있는 재활용 업체 중 재활용면허인 폐기물 중간재활용업, 폐기물 최종재활용업, 폐기물 종합재활용업으로만 그 참가자격을 제한하고 있으며, 실적으로 인정이 가능한 『자원재활용법 시행규칙』 별표6의 재활용 기준을 충족하는 재활용 업체와의 실적 확보 또한 매우 어려운 실정입니다. 현재 입찰에 참여하고 있는 상당수의 재활용 업체는 비성형 제품으로 생산하거나, 열원으로 활용하여 판매하고 있는 실적 인정이 불가능한 업체입니다. 현재 입찰에 참여하고 있는 업체 중, 실적으로 인정 받을 수 있는 재활용 업체의 수는 1~2개사에 불과합니다.
더욱이 재활용 업체의 경우에도 『지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준』에 의한 지역제한을 동일하게 적용받고 있으며, 이전까지 각 지자체 여건에 따라 일부 지역제한을 적용하지 않았던 지자체도 있었으나 2021년 현재 수도권, 부산광역시를 제외한 모든 권역에서 재활용업체까지의 지역제한을 부여하고 있어 실적 확보가 더욱 어려워진 실정입니다. 이와 더불어 전라북도, 전라남도, 제주특별자치도의 경우 입찰 공고상에서 조경시설물설치공사업 면허 소지 업체에 입찰 참여의 기회조차 부여하지 않고 있으며, 재활용업체가 직접 철거부터 운반, 재활용 처리까지 진행하도록 입찰이 진행되고 있어 금번 재활용 의무 이행의 직접 대상이 되는 인조잔디 제조사가 직접적인 의무의 이행을 하지 못하고 있습니다. 그 외, 이와 다른 입찰의 형태로 대전광역시, 경기 고양시, 대구 달성군, 강원 태백시, 강원 철원군, 강원 양구군 등의 경우 조경시설물설치공사업 면허 소지 업체가 아닌 토목공 사업 면허 소지 업체가 입찰에 참여하도록 하여 타 건설폐기물과 동일하게 공사를 통해 철거를 진행, 재활용업체의 운반 및 처리 용역만 별도로 발주하여 처리하고 있어 마찬가지로 재활용 의무 이행의 대상이 되는 인조잔디 제조사가 인조잔디 폐기물에 관한 이행을 할 수 없는 환경에 놓여 있습니다.
금번 시행령 개정 입법 예고안에 의해 EPR제도로 인조잔디 품목이 전환될 경우, 『자원재활용법』 제16조(제조업자 등의 재활용의무) 3항에 따라 제27조(재활용사업공제조합의 설립)에 따른 재활용사업공제조합에 분담금을 납부하여야 하며, 제19조(재활용부과금의 징수 등)에 따라 재활용의무생산자가 그 의무를 이행하지 아니하였을 경우 재활용에 드는 비용에 100분의 30이하의 금액을 더한 재활용부담금을 재활용사업공제조합에 부과하여 징수한다고 명시되어 있습니다.
인조잔디 품목의 경우, 재활용사업공제조합으로서의 의무를 (사)한국농수산재활용공제조합에서 진행하고 있으며, EPR제도로 전환될 경우, 모든 인조잔디 제조사들은 위 공제조합을 통해 분담금 납부 및 재활용 부담금을 납부하여야 할 것 입니다. 하지만 위와 같이 실적 인정이 가능한 재활용 업체가 부족한 실정과, 실적으로 인정이 가능한 극소수의 재활용 업체의 경우에도 지역제한과 과도한 입찰 경쟁으로 실적 확보가 어려운 상황속에서 결국 모든 인조잔디 제조사들은 공제조합을 통한 실적 제출이 미비하게 되어 모든 제조사가 미이행 부담금을 납부하여야 하는 막대한 사회적 손실과 인조잔디 업계 전반의 위축을 초래하게 될 것입니다. 이는 단순히 현재 인조잔디 제품의 의무회수율 기준인 전체 출고량의 40.1% 비율을 단기적으로 낮춰 해결되기란 결코 어려우며, 인조잔디 제조사들만의 힘으로 이끌어낼 수 없는 근본적인 조달 시장 제도에 대한 변화, 영세 재활용 업체의 설비 투자 지원과 같은 현실적인 대책이 선행되어야 할 것 입니다.
제출자 본인은 『자원재활용법』 제1조(목적)에서 언급하고 있는 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하여 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지한다는 법의 취지에 대해 동의하는 바이며, 성숙한 시민사회의 일원으로서 마땅히 이행하여야 하는 의무라는 점에 깊이 공감하고 있습니다.
다만 현재 시장 제도상의 한계, 재활용 실적 달성 어려움에 대한 현실적 한계 등의 요인으로 모든 인조잔디 업체들의 미이행 부담금 발생, 정책 시행에 따른 막대한 사회적 손실이 명백한 실정입니다. 그리고 이는 의무 이행률의 조정이나 인조잔디 품목의 EPR제도 전환 일시 유예의 방법으로 해결되기란 불가하며, 시장 제도의 개선이 선행되어야 마땅한 정책의 실효성이 발휘될 것입니다. 따라서 현 시장 제도의 어려움과 제도적 한계를 들어 금번 인조잔디 품목의 EPR제도 전환 시행령 개정 입법 예고안에 대한 반대 의견을 제출합니다.
