국민참여입법센터

가. 지방행정제재·부과금의 우선 징수 도입 (안 제2조, 제4조의2)
체납징수의 실효성을 확보하기 위하여 지방행정제재·부과금의 징수 순위를 국세·지방세 다음 순위로 하여...

지방행정.제재금에 우선순위를 부여하는 것은 다음과 같은 문제가 있습니다.

첫째, 국민의 재산권을 침해하고 경제를 위축시킬 수 있습니다.

지방행정제재금은 지방세 체납처분의 예에 따라 집행되는 채권으로 자력집행권이 없는 일반 민사채권자보다 우월한 지위에서 채권을 확보할 수 있습니다. 그런데 여기에 우선순위까지 부여한다면 이는 일반 민사채권자의 채권회수를 더욱 어렵게 하여 국민의 재산권을 침해하고, 코로나 감염사태로 위축된 현재의 경제상태를 더욱 위축시킬 수 있습니다.

둘째, 지방행정제재금은 우선순위를 부여해야 할 공익성이 없는 채권입니다.

지방행정제재금은 지방세 외의 세외수입을 말하는 것으로 그 내용을 보면 토지·건물의 임대수입, 잡종재산의 임대수입, 도로 사용료, 하천 사용료, 시장사용료, 입장료, 쓰레기처리봉투 판매수입, 제증명 발급 수수료, 인허가 수수료 등 매우 잡다합니다. 

그런데 개정안은 지방행정제재금을 구성하는 각 채권의 차이를 고려하지 않고 일률적으로 우선순위를 부여하고 있는데, 쓰레기처리봉투 판매수입이나 제증명 발급 수수료가 우선순위를 부여하여 조속히 회수되어야할 높은 공익성을 가지고 있는지 매우 의문입니다.

예컨대 국민의 노후를 보장하는 국민연금보험료와 쓰레기처리봉투 판매수입이 같은 공익성을 가진다고 볼 수 있는 것입니까? 잡종재산의 임대수입이 국민의 건강을 보장하는 건강보험료와 같은 공익성을 가진다고 볼 수 있습니까?

셋째, 공과금 채권자와 지방행정제재금 채권자와의 경쟁이 벌어져 행정력 낭비와 불필요한 행정비용 지출이 일어날 수 있습니다.

개정안의 규제영향분석서에 따르면 우선순위를 갖는 공과금(사회보험료 등)과 동순위가 된다고 설명하고 있는데, 현재까지 우선권이 보장되던 공과금 채권자는 공경매 시에 지방행정제재금 채권자와 배당금을 안분하게 되어 징수액이 하락할 것이 예상되고 이들 채권자들 사이에 과다한 경쟁이 벌어지게 될 것은 쉽게 예상이 됩니다. 

조세채권과 공과금채권에 우선순위를 달리하여 행정력을 효율적으로 사용될 수 있도록 조정하는 현 제도에 따라, 공익성이 있는 공과금채권과 지방행정제재금 사이의 순위를 조정하는 내용이 있어야 할 것입니다.

넷째, 개정안은 조문 내용은 법체계를 어그러뜨리고 있습니다.

개정안의 내용은 지방행정제재금의 순위를 국세, 지방세 다음으로 하고 공과금보다 앞선다고 규정하는데 정작 내용 설명에서는 사회보험료 등 우선권 있는 공과금과는 동순위라고 기재하고 있으니 이는 법문과 맞지 않는 해석이고 이에 관한 법적 분쟁이 일어날 것이 자명합니다.

법문은 그 자체로 국민에게 쉽게 이해되어야 합니다. 따라서 현재의 개정안 문구는 다른 공과금 채권의 채권순위 규정과 조화될 수 있도록 함께 개정되어 할 것입니다.

다섯째, 징수율이 낮으니 채권순위를 올리겠다는 발상은 행정편의적 발상입니다.

지방행정제재금에 우선순위를 부여하기 전에, 지방자치단체의 징수업무가 효율적으로 이루어지고 있는지, 공기관이 가지는 행정력이 유감없이 발휘되고 있는 상태인지 먼저 점검해야할 것입니다.

현재 지방행정제재금의 체납처분에 대한 전문서적은 거의 없다시피 하고, 이에 대한 연구도 제대로 된 바 없습니다. 당연히 지방자치단체의 징수업무 담당자의 역량 또한 보장할 수 없는 상태입니다. 그렇다면 먼저 시스템 개혁과 직무교육을 먼저 해야 하지 않겠습니까?

지방자치단체의 역량이 부족하다면 징수업무를 세무서에 위탁하는 방법도 있을 것입니다. 단순히 채권순위를 올려 국민의 재산권을 침해할 수 있는 행정편의적 입법을 하기 보다는 사전에 신중히 징수업무 효율화를 위한 조치가 선행되어야할 것입니다.

여섯째, 채권에 우선순위를 부여하는 것은 사회 각계의 의견을 수렴해서 정해야할 중대하고 신중한 문제입니다. 

그런데 개정안에서는 이해관계부서와 협의했다고만 되어 있고 정작 그 부서가 어떤 부서인지 부서의 의견은 무엇이었는지 설명조차 없습니다. 그리고 당장 민사집행절차에서 불이익을 받게 될 국민들의 의견은 조금도 듣지 않은 상태입니다. 이렇게 졸속으로 추진하는 것은 국민을 경시하는 태도에 다름 아닙니다. 

일곱째, 선례와 해외사례에 대한 분석이 전혀 없어 신중히 검토된 사안인지 의심스럽습니다.

이제까지 지방행정제재금에 우선권을 부여하지 않았던 것은 그러한 이유가 있었기 때문입니다. 수십년 유지되었던 정책을 바꾸려면 그에 상응하는 신중한 검토가 필요한 것인데, 개정안에는 해외사례도 전혀 담겨있지 않고 선례가 있었는지도 언급하고 있지 않습니다.

이에 대한 연구가 더 된 뒤에 개정을 추진해도 늦지 않다고 생각합니다.

전체 주요내용...

지방행정제재금에 우선순위를 부여하는 것은 국민의 재산권 침해이며, 징수업무에 대한 개혁없는 행정편의적 발상에 불과함

다. 관허사업 제한 강화
지방자치단체의 장이 허가등을 받아 사업을 경영하는 납부의무자가 해당 사업으로 인하여 부과받은 지방행정제재·부과금을 3회이상 체납한 경우로서 체납...

  사업의 정지 또는 허가등의 취소는 국민의 기득권을 침해하는 수익적 처분의 취소·철회로서 그 발령은 비례의 원칙에 따라 공익뿐 아니라 사익 등을 비교하여 공익상의 필요가 철회로 입게될 상대방의 불이익을 정당화할만큼 클 때 비로소 고려할 수 있기에 매우 신중한 접근이 필요합니다(대법원 2017두31064). 다만 그러한 철회의 제한도 이번 입법예고한 <지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률(이하 부과징수법이라 함)>처럼 명시적인 법률 규정에 의해 3회 30만원이라는 법률의 요건을 충족하면 재량의 남용 일탈의 제한에서 벗어날 수 있게 되어 남용의 위험이 커지기에 매우 신중하게 접근해야 합니다.
 
그런 면에서 개정 법률안은 타법과의 균형, 공·사익의 비교형량 원칙을 핵심으로 하는 비례원칙, 수단의 필요성에 비추어 타당하기 어렵습니다. 
첫 째, 타법과의 비교에서도 국세징수법상의 징수 순위나 과세의 공적의미, 법적보장의 필요성이 지방세와 비교해서 유사하거나 좀 더 높다고 볼 수 있는 국세와 비교할 때, 국세징수법 7조의 관허사업의 제한 규정에 따르면 소득세·법인세 등을 3회 합 500만원 이상을 체납하면 세무서장과 국세청장이 주무관서에 사업의 정지 또는 허가등의 취소를 요구할 수 있는 것으로 규정하고 있습니다. 그에 반해 개정법률의 대상인 지방행정제재금은 공공단체인 지방자치단체가 세금이 아닌 사용료 수수료 등의 세금외수익금의 징수를 위해  기존 법률에 3회 100만원 체납으로도 관허사업을 제한할 수 있게 규정한 것조차 균형을 잃을 정도로 현저히 지방자치단체의 징수권만을 중시한 것이라 볼 여지가 다분합니다. 그런데 거기서 한술 더 떠서 개정법률에서는 세금외수익금이 3회 총 미납액 30만원이상이면 관허사업을 제한할 수 있게 개정하겠다는 것은 국민의 권익침해의 위험이나 효과는 신중하게 검토하지 않고 손쉬운 법률개정으로 접근하는 행정편의적인 발상이라는 비판을 받을 수 있습니다.  

무엇보다 공·사익의 비교형량 관점에서 비례원칙에 맞는 법률이라 보기 어렵습니다. 사업의 허가·등록은 물적, 절차적 준비와 운영, 관리에 다대한 투자와 인적 노력이 필요하고 운영과정에 제3자와의 이해관계도 형성하기 마련이라 취소·철회를 당하면 그로 인해 경영상의 피해는 막대하고 운영단절로 인한 손실은 회복하기 어려운 반면, 개정법률로 추가적으로 기대할 공익은 총합 30만원을 약간 넘는 수준의 세금외수익금을 지방자치단체가 더 걷을 수 있는 개연성이 막연히 높아질 것이라는 것에 그친 것이므로 최소한의 공익과 사익 비교를 거친 후에 입안 된 것인지 의구심이 듭니다.
 
수단의 필요성 면에서도 취소·철회권 행사의 기준금액을 낮춰 규제권한을 확대하는 것이 실제로 제재금과 부담금 징수증가에 어느정도 영향을 미치는지 입증된 근거가 없습니다. 단지 담당공무원이 첨부한 3장 짜리 간략한 표로 작성한 규제영향분석서가 전부로서, 어떠한 학술적· 통계적인 조사자료나 근거도 없습니다. 실제 규제영향서 내용을 보면 법개정에 따른 규제영향은 중기적영향을 포함 해당없음이라고 말하면서 단지 규제권한을 늘리면 막연히 징수가 늘거라는 편익 효과만을 서술하고 있습니다. 오히려 실제로 3회 총액 100만원에서 3회 총액 30만원 사이 구간의 제재금과 부과금을 이유로 허가등을 취소하면 오히려 소규모 영세사업자가 사업·영업중단으로 실질적인 납부능력을 상실하고 경제 위기가 더욱 가중될 가능성이 높아질 수 있는데, 자치단체의 재정강화라는 행정목적을 달성하는 데 유효한 제도적 수단이라 단정할 수 있는지 의문입니다.

수단의 최후성 면에서도 허가의 취소·철회는 행정청과 수허가자의 관계에서 가장 최후의 강제수단인데 제제금과 부담금의 종류에 대한 특정, 예외 단서 규정, 최소한의 구분기분도 설정하지 않고 곧바로 취소·철회할 수 있다고 규정하는 것은 정당성을 찾기 어렵습니다. 지방재정의 확대가 핵심이라면 근본문제인 세수 구조를 바꿔서 중앙정부가 걷고 재분배하는 각종 세목을 지방자치단체의 세수로 돌리고 중앙정부의 보조금 등을 늘리며, 지방자치단체도 지역을 활성화하여 세수를 늘리는 데 더욱 노력하고 불필요하고 방대한 지출요소를 줄이는 등 다양하고 우선적이고 효과적인 방법들이 있음에도 그러한 노력은 상대적으로 소홀히 하면서 효과가 의문이지만  단지 돈이 안 드는 비용-편익비가 좋은 수단이라는 이유로 제재법률부터 개정할려고 하는 것은 수단의 최후성 원칙에 보아도 수긍하기 어렵습니다.

따라서 개정 법률안은 타법과의 균형, 공·사익의 비교형량 원칙을 핵심으로 하는 비례원칙, 수단의 필요성에 비추어 헌법정신에 부합하는 적법한 법률이라고 보기 어려우며 오히려 현재의 기존 법률이 침해하기 쉬운 국민 권익을 보호할 절차와 내용을 보완하여 규정을 개선해야 한다고 생각합니다. 

사. 지방행정제재·부과금 체납자에 대한 수색의 권한과 방법 도입(안 제10조, 제11조의2, 제12조)
지방행정제재·부과금 체납자의 거주실태, 경제활동 등 여건 파악을 ...

수색은 자유권의 핵심을 침해하는 행위로 그 행사는 철저히 헌법의 제반 이념을 준수하면서 최소한으로 행사해야 합니다. 그에 따라 중범죄에 해당하는 형사사건에서도 경찰의 책임자가 요청하여 검사가 청구하고 판사가 발부한 영장에 의해서만 수색할 수 있도록 하고 있습니다. 그런 취지에서 국세징수법 26조상의 압류세무공무원의 수색권은 예외적이고 제한적으로 해석해야 합니다. 지방자치단체는 국가로부터 공권을 위임받은 공공단체로서 다른 공공단체나 영조물법인에 비해 특수한 지위를 가지기는 하지만 다른 공공단체와 마찬가지로 국가의 감독을 받는 공공단체입니다. 따라서 제한적으로 해석해야 하는 국세징수법상의 압류세무공무원의 수색권은 기관위임사무에 한해서 극히 제한적으로 인정할 여지가 있지만, 세금도 아닌 행정목적으로 주민에게 걷는 각종 사용료나 수수료, 분담금, 위약금등의 지방세외수입을 지방행정제재금으로 명칭으로 바꾸고 30만원 이상 체납이면 압류세무공무원과 유사한 수색권까지 부여한다는 것은 예외의 또 예외로서 헌법의 이념을 심각하게 침해하는 규정이므로 도입하면 안 된다고 생각합니다. 



------  기타 개인적 의견(입안 의견 아닙니다)------------

참고로 개인적인 소회를 밝힌다면, 
즈음 국회는 입법심사 기능을 사실상 상실했습니다. 소수로 운영되는 입법조사처나 몇몇 법안에만 관심있는 소수의 국회의원으로는 매년 쏟아지는 엄청난 양의 행정법령을 통제할 수 없습니다.  법제처 역시 법률의 체계성이나 위법여부 수준에서 체크할 뿐 법령,규칙 등을 개별 법령의 적정이나 현실적인 영향까지 판단할 여력이 없는 것으로 알고 있습니다. 그 결과 일선 정책 담당공무원의 입안이 곧 법안이 되는 것이 현실입니다.

벅찬 업무에 치이시겠지만, 
담당자의 입안이 곧 법령이 된다는 마음가짐으로 
법령이 현실에  미칠 영향과 적정성을 고민하시면서 
법령과 규칙을 검토해주시기를 부탁드립니다.