「산지관리법」 제25조제1항 전단에 따르면 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취하려는 자는 시장·군수·구청장 등에게 토석채취허가를 받아야 하고, 같은 법 제28조제1항에서는 토석채취허가의 기준으로 토석채취에 필요한 장비 등을 대통령령으로 정하는 기준에 맞게 갖추도록(제5호) 규정하고 있는 한편,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받도록 하면서 공작물의 설치(제1호), 토석의 채취(제3호)를 개발행위로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 토석의 채취에 관하여는 「산지관리법」에 따른다고 규정하고 있는바,
산지(각주: 국토계획법 제56조제3항에 따른 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 산림의 산지를 전제함. )에서 쇄골재용 석재를 채취하려는 자가 골재생산에 필요한 쇄석시설을 설치하려는 경우, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가와 별도로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야 하는지?

이 사안의 경우, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가와 별도로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야 합니다.

먼저 국토계획법 시행령 제51조제1항제2호에서는 공작물의 설치를 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물이 아닌 것으로서 ‘인공을 가하여 제작한 시설물’의 설치로 규정하고 있는바, 골재생산을 위한 쇄석시설을 설치하는 행위가 공작물의 설치에 해당한다면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야 한다고 할 것입니다.
그런데 「산지관리법 시행령」 제36조제4항 및 같은 영 별표 8의2 제2호에 따라 쇄골재용 석재의 굴취·채취를 위해 토석채취허가를 받으려는 자는 산림골재채취업의 등록을 한 자로서 같은 법 시행령 제19조제2항에 따른 시설·장비를 갖추어야 하고, 같은 영 제19조제2항 및 별표 1 제3호가)에서는 산림골재채취업 등록기준으로 ‘쇄석시설 1식(각주: 쇄석시설 1식에는 쇄석기·선별기 및 동력설비가 포함되어야 함(「산지관리법 시행령」 별표 1 비고 제2호마목 참조)) 이상’을 규정하고 있는바, 쇄석시설은 석재를 부수고 크기별로 분류하는 쇄석기, 선별기 및 동력설비가 기계적으로 연결되어 토석채취 부지에 고정되는 인공 시설물에 해당하고, 그 쇄석시설의 설치는 단순히 기계나 장비를 토석채취 부지에 반입하는 것이 아니라 기계·장비들이 유기적으로 연결된 시설물을 설치하는 것으로서 ‘공작물의 설치’에 해당합니다.
그리고 국토계획법 제56조제1항에서는 같은 항 각 호의 개발행위가 함께 이루어지는 경우 그 행위 중 어느 하나를 선택적으로 적용하도록 정하고 있지 않고, 같은 조 제3항에서는 개발행위허가의 대상 중 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 산림에서의 토지 형질 변경(제1항제2호) 및 토석 채취(제1항제3호)에 대해서는 「산지관리법」에 따르도록 하면서도, 공작물의 설치(제1항제1호)에 대해서는 이러한 규정을 두고 있지 않으므로, 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 공작물의 설치는 같은 항 제3호에 따른 토석의 채취와는 별개의 개발행위로 보아 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야(각주: 법제처 2010. 10. 11. 회신 10-0295 해석례 참조) 합니다.
또한 국토계획법 제56조제1항에서 토석 채취 행위에 대해 원칙적으로 개발행위허가를 받도록 하면서도 같은 조 제3항에서 보전관리지역 등 내의 산림에서의 토석 채취에 관하여는 「산지관리법」에 따르도록 한 것은, 보전관리지역 등 내의 산림에서 이루어지는 토석 채취에 대해서는 산림행정의 전문성을 고려하여 「산지관리법」에 따른 토석채취허가 규정을 따르도록 일원화한 것인데, 이를 넘어 국토계획법 제56조제1항제1호에 따른 공작물의 설치까지 「산지관리법」에 따른 토석채취허가 대상으로 일원화하려는 취지라고 확대 해석하기는 어렵습니다.
그렇다면 ‘골재생산을 위한 쇄석시설 설치’가 국토계획법 제56조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제51조제1항제2호에 따른 ‘공작물의 설치’에 해당하는 한, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가를 받았다고 하여 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가의 대상에서 제외되는 것은 아니라고 할 것입니다.
한편 골재생산을 위한 쇄석시설의 설치는 토석채취에 필수적으로 수반되는 시설이므로 그 설치 행위도 토석채취허가에 일체로 포함된다는 의견이 있을 수 있으나, 「산지관리법 시행령」 별표 8의2 제2호에서 쇄골재용 석재를 채취하려는 경우 쇄석시설 등의 시설·장비 요건을 규정한 것은 토석채취허가 신청인의 자격·능력 요건일 뿐, 특정 산지에서 쇄석시설과 같은 ‘공작물의 설치’ 행위를 할 수 있도록 하는 근거가 아니므로, 토석채취 및 쇄석시설 설치 행위를 일괄하여 토석채취허가만으로 가능하다고 보기는 어렵다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가와 별도로 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받아야 합니다.
산지관리법
제25조(토석채취허가 등) ① 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함한다)하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 토석채취허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하는 것으로 갈음할 수 있다.
1. 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 시·도지사의 허가
2. 토석채취 면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 시장·군수·구청장의 허가
② ∼ ⑧ (생 략)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역·생산관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업·임업·어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다.
④ (생 략)
<관계 법령>

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