「지방자치법」 제5조에서는 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하고(제1항), 관계 지방의회의 의견을 듣거나 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 하도록(제3항) 규정하고 있고, 「지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법」(이하 “지방분권균형발전법”이라 함) 제45조에서는 지방시대위원회는 지방자치단체 통합을 위한 기준에 따라 통합 대상 지방자치단체를 발굴하고(제1항), 시·군·구 통합방안을 마련하도록(제3항) 규정하고 있는 한편, 같은 법 제5조에서는 이 법은 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있는바,
시·군·구를 통합하려는 경우 반드시 지방분권균형발전법 제45조에 따른 시·군·구의 통합절차를 거쳐야 하는지, 아니면 이를 거치지 않고 「지방자치법」 제5조에 따른 절차를 거쳐 통합할 수 있는지?

시·군·구를 통합하려는 경우 지방분권균형발전법 제45조에 따른 통합절차를 거치지 않고 「지방자치법」 제5조에 따른 절차를 거쳐 통합할 수 있습니다.

먼저 지방분권균형발전법 제45조에서는 시·군·구의 통합절차에 대하여 지방시대위원회는 지방자치단체 통합을 위한 기준에 따라 통합 대상 지방자치단체를 발굴하고(제1항), 지방자치단체의 장 등은 인근 지방자치단체와의 통합을 지방시대위원회에 건의할 수 있으며(제2항), 지방시대위원회는 시·군·구 통합방안을 마련하되 건의가 있는 경우에는 이를 참고하도록(제3항) 하는 등의 절차를 규정하고 있는데, 이는 지방시대위원회를 통해 시·군·구의 통합을 촉진하고 지원하기 위한 절차로서, 같은 법에서 시·군·구를 통합하는 경우 반드시 해당 절차를 거치도록 별도의 의무를 규정하고 있지 않습니다.
그리고 다른 법률과의 관계에 관한 규정은 그 법률과 다른 법률 간의 관계에서 적용범위가 겹치는 경우 어느 법률이 먼저 적용되는지 등에 관하여 적용의 우선순위를 정하기 위해 두는 것(각주: 법제처 법령입안·심사기준(2026) p.80 참조)인데, 지방분권균형발전법 제5조제1항에서 “이 법은 지방행정체제 개편에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있는바, 지방분권균형발전법과 「지방자치법」과의 관계를 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데 「지방자치법」은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정하여 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하기 위한 법률(제1조)로서, 지방자치단체의 종류·구역(제1장), 조례와 규칙(제3장), 지방의회(제5장) 등 지방자치 전반에 관한 기본적·일반적 사항을 규율하고 있는 반면, 지방분권균형발전법은 지방자치분권을 통하여 지역이 주도하는 균형성장을 추진하려는데 그 목적(제1조)이 있는 법률로서, 지방시대 종합계획(제2장), 균형성장시책과 지방자치분권 과제의 추진 등(제3장) 등을 규정하고 있어, 두 법률은 그 입법목적과 규율대상이 서로 다릅니다.
또한 「지방자치법」 제5조와 지방분권균형발전법 제45조의 관계에 있어서도, 「지방자치법」 제5조는 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하도록 하면서(제1항) 그 과정에서 관계 지방의회의 의견을 듣거나 주민투표를 거치도록 규정(제3항)하는 등 지방자치단체의 통합을 포함한 폐치·분합의 일반적인 절차를 규정하고 있는 반면, 지방분권균형발전법 제45조는 시·군·구 통합과 관련하여 지방시대위원회의 통합 대상 발굴·통합 방안 마련 및 지방의회의 의견 청취 등을 규정하고 있어 두 규정의 적용범위와 대상이 서로 다르므로, 지방분권균형발전법 제45조가 「지방자치법」 제5조에 비해 반드시 우선하여 적용되는 규정이라고 볼 수 없습니다.
아울러 지방분권균형발전법 제45조에 따른 절차를 거쳐야만 시·군·구의 통합을 추진할 수 있다고 볼 경우 지방자치단체 간 자율적인 합의를 통한 통합 가능성을 제약할 수 있으며, 지방분권균형발전법 제45조에 따른 절차가 선행되어야 함에 따라 지방자치단체의 신속한 통합을 저해할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 시·군·구를 통합하려는 경우 지방분권균형발전법 제45조에 따른 통합절차를 거치지 않고 「지방자치법」 제5조에 따른 절차를 거쳐 통합할 수 있습니다.
<관계 법령>
지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법
제5조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다.
② 균형성장에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
제45조(시·군·구의 통합절차) ① 지방시대위원회는 제63조제10호의 지방자치단체 통합을 위한 기준에 따라 통합 대상 지방자치단체를 발굴한다.
② 지방자치단체의 장, 지방의회 또는 「주민투표법」 제5조에 따른 주민투표권자 총수의 100분의 1 이상 50분의 1 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 일정 수 이상의 주민은 대통령령으로 정하는 바에 따라 인근 지방자치단체와의 통합을 지방시대위원회에 건의할 수 있다.
③ 지방시대위원회는 시·군·구 통합방안을 마련하되, 제2항에 따른 건의가 있는 경우에는 이를 참고하여야 한다.
④ 행정안전부장관은 제3항에 따른 시·군·구 통합방안에 따라 지방자치단체 간 통합을 해당 지방자치단체의 장에게 권고할 수 있다.
⑤ 행정안전부장관은 제4항에 따른 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」 제8조에 따라 행정안전부장관이 필요하다고 인정하여 해당 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 실시한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 시·군·구 통합과 관련하여 주민투표 실시의 요구를 받았을 때에는 「주민투표법」 제8조제2항·제3항 및 제13조제1항제1호에도 불구하고 지체 없이 이를 공표하고 주민투표를 실시하여야 한다.
⑦ 제5항에 따른 주민투표에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「주민투표법」을 적용한다.
지방자치법
제5조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다.
② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 구역변경 중 관할 구역 경계변경(이하 “경계변경”이라 한다)과 지방자치단체의 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다. 이 경우 경계변경의 절차는 제6조에서 정한 절차에 따른다.
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 관계 지방의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」 제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때
2. 지방자치단체의 구역을 변경할 때(경계변경을 할 때는 제외한다)
3. 지방자치단체의 명칭을 변경할 때(한자 명칭을 변경할 때를 포함한다)
④ ∼ ⑪ (생 략)

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