「수도법」 제7조제4항에서는 상수원보호구역에서 건축물의 신축 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제1항에서는 상수원보호구역은 해당 구역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 관리한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에서는 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할 구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시장·군수·구청장이 협의하여 결정하는 시장·군수·구청장이 관리한다고 규정하고 있는바,
상수원보호구역이 같은 도(道)의 관할구역에 속하는 두 개의 시(A시, B시)에 걸쳐 있어 행위지의 행정구역을 관할하는 시장(이하 “행위지 관할청”이라 함)과 「수도법 시행령」 제16조제1항제1호에 따라 협의로 결정된 시장(이하 “보호구역 관리청”이라 함)이 서로 다르고, A시 행정구역 내에 위치한 상수원보호구역에서 「수도법」 제7조제4항에 따라 건축물을 신축하기 위하여 허가를 받으려는 경우(이하 “이 사안의 경우”라 함), 건축물을 신축하려는 위치의 행정구역을 관할하는 행위지 관할청에게 허가를 받아야 하는지, 아니면 보호구역 관리청에게 허가를 받아야 하는지?

이 사안의 경우, 건축물을 신축하려는 위치의 행정구역을 관할하는 행위지 관할청에게 허가를 받아야 합니다.

먼저 「수도법」 제7조제4항 본문에서는 상수원보호구역에서 건축물의 신축 등 같은 항 각 호의 행위를 하려는 자는 “관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장”의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있는데, 여기서 “관할”이란 본래 일정한 권한이 미치는 지역적 범위를 전제로 하는 개념인바, 위 규정에 따른 허가권자는 특별한 사정이 없는 한 허가대상 행위가 이루어지는 장소의 행정구역을 관할하는 행정청, 즉 행위지 관할청을 의미한다고 보는 것이 문언에 충실한 해석입니다.
다만 이 사안의 경우, 「수도법」 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제1호에서는 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할 구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우에는 “관계 시장·군수·구청장이 협의하여 결정하는 시장·군수·구청장”이 관리하도록 하여, 상수원보호구역이 둘 이상의 지방자치단체 관할구역에 속하는 경우 그 ‘관리자’를 일원적으로 정하는 원칙을 두고 있으므로, 같은 법 제7조제4항 각 호의 행위에 대한 허가 권한이 누구에게 속하는지 판단하기 위해서는 그 행위허가가 같은 법 제8조제2항이 규율하는 ‘상수원보호구역 관리’ 행위에 포함되는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
그런데 「상수원관리규칙」에서는 제3장(행위허가의 절차 및 기준 등)에서 행위허가에 관한 사항을, 제4장(보호구역의 관리 등)에서 상수원보호구역의 관리에 관한 사항을 구분하여 규정하고 있습니다.
즉 상수원보호구역에서의 행위허가에 관해서는 「상수원관리규칙」 제10조제1항에서 그 신청의 상대방을 “관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장”으로 규정하고 있는 반면, 상수원보호구역의 관리 주체에 관해서는 같은 규칙 제6조제5항에서 “보호구역을 관리하는 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장 또는 도지사를 말함(「상수원관리규칙」 제5조제1항 참조).) 또는 시장·군수·구청장”으로 별도로 규정하면서, 그 보호구역을 관리하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장으로 하여금 상수원보호구역 지정 시 안내판 등의 설치(제18조), 상수원보호구역 순찰 및 위반행위에 대한 원상회복 등의 조치(제20조), 상수원보호구역 관리 종합계획 수립·시행(제23조) 등의 업무를 수행하도록 하고 있습니다.
이와 같은 수도법령의 체계에 비추어 보면, 상수원보호구역에서의 순찰 및 단속 등 상수원보호구역 전반에 대한 관리·감독이 「수도법」 제8조제2항의 ‘상수원보호구역 관리’ 행위에 해당하는 것이고, 건축물의 신축 등 「수도법」 제7조제4항 각 호의 개별·구체적인 행위에 대한 허가까지 이러한 ‘상수원보호구역 관리’에 당연히 포함된다고 보기 어려우므로, 그 행위허가에 대한 권한은 상수원보호구역의 관리 주체인 ‘보호구역 관리청’이 아닌, 허가 대상 행위가 이루어지는 구역의 지방자치단체, 즉 ‘행위지 관할청’이 갖는다고 보는 것이 타당합니다.
또한 「수도법 시행령」 제13조제1항에서는 상수원보호구역에서의 행위허가기준을 정하면서, 건축물의 신축 등 행위는 공익상 필요하거나 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 경우로서, 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 행위허가기준에 부합하는지 판단하기 위해서는 건축물이 실제로 건축되는 지역의 자연적·사회적·행정적 여건 등 그 지역 특성을 고려하여야 한다는 점에 비추어볼 때, 건축물의 신축에 대한 「수도법」 제7조제4항에 따른 허가 권한은 그 건축물의 소재지를 관할하는 행위지 관할청에 귀속된다고 보는 것이 합리적입니다.
한편 「수도법」 제7조제4항 각 호에 따른 행위는 상수원보호구역의 수질에 영향을 미칠 수 있으므로 그 허가 권한이 상수원보호구역 전체의 수질 보전에 관한 책임을 지는 보호구역 관리청에 귀속되어야 하고, 같은 법 제8조의2에 따른 수질관리계획의 수립·시행 권한 및 「상수원관리규칙」 제20조제2항에 따른 위반행위에 대한 사후 조치 권한이 보호구역 관리청에 있다는 점을 근거로 상수원보호구역에서의 「수도법」 제7조제4항에 따른 행위 허가 권한 또한 보호구역 관리청에 귀속되어야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.

그러나 「수도법 시행령」 제13조제1항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 같은 법 제7조제4항 각 호의 행위를 허가할 때에는 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가하도록 하여, 행위 허가 단계에서 그 행위가 상수원보호구역의 수질 보전에 미치는 영향을 사전에 심사하도록 하고 있으므로, 행위지 관할청이 행위 허가권자가 되더라도 상수원보호구역의 지정목적인 수질 보전은 허가 단계에서 충분히 고려될 수 있습니다.

그리고 「수도법」 제8조의2에 따른 수질관리계획은 상수원보호구역 전반에 대한 중장기적 관리계획에 해당하고, 「상수원관리규칙」 제20조제2항에 따른 위반행위에 대한 고발 및 원상회복 조치는 상수원보호구역 전반에 대한 감시·단속 권한에 해당하는 것으로서, 이러한 규정이 같은 법 제7조제4항에 따른 개별·구체적 처분권인 행위 허가 권한까지 보호구역 관리청으로 귀속시키는 근거가 되는 것으로 보기는 어려우므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 건축물을 신축하려는 위치의 행정구역을 관할하는 행위지 관할청에게 허가를 받아야 합니다.
수도법
제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 기후에너지환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.
② 기후에너지환경부장관은 제1항에 따라 상수원보호구역을 지정하거나 변경하면 지체 없이 공고하여야 한다.
③ (생 략)
④ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다.
1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거
2.·3. (생 략)
⑤ (생 략)
⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제8조(상수원보호구역의 관리) ① 상수원보호구역은 해당 구역을 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 관리한다.
② 상수원보호구역이 둘 이상의 시·군·구의 관할 구역에 걸치거나 그 밖에 특별한 이유가 있으면 대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 관리한다.
③ (생 략)
수도법 시행령
제16조(상수원보호구역 관리의 특례) ① 법 제8조제2항에서 “대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장”이란 다음 각 호의 구분에 따른 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 시장·군수·구청장을 말한다.
1. 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시장·군수·구청장이 협의하여 결정하는 시장·군수·구청장
2. 상수원보호구역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시·도지사가 협의하여 결정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장
3.·4. (생 략)
② (생 략)
<관계 법령>

  법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
  또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
  아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.