「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 등의 행위를 금지하면서, 같은 항 단서에서는 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 행위 등에 대해서는 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며(개발제한구역법 제12조제1항 단서 참조), 이하 같음.)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 예외를 규정하고 있고, 그 위임을 받아 마련된 같은 법 시행령 별표 1 제3호너목에서는 허가 대상인 문화유산의 복원과 문화유산 관리용 건축물에 대한 건축 또는 설치의 범위를 “「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」(이하 “문화유산법”이라 함)에 따른 문화유산으로 한정한다”고 규정하고 있는바,
개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목의 ‘문화유산법에 따른 문화유산’은 문화유산법 제2조제3항 각 호의 지정문화유산(이하 “지정문화유산”이라 함)만을 의미하는지, 아니면 같은 조 제1항 각 호의 문화유산 중 지정문화유산이 아닌 것으로서 시장·군수·구청장이 해당 지방자치단체의 조례를 근거로 지정한 향토문화유산(이하 “향토문화유산”이라 함)도 포함하는지?

개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목의 ‘문화유산법에 따른 문화유산’은 지정문화유산만을 의미합니다.

먼저 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목에서는 개발제한구역 내 허가 대상 건축물의 하나로 ‘문화유산의 복원과 문화유산 관리용 건축물’을 규정하면서 해당 건축물의 건축 또는 설치의 범위를 ‘문화유산법에 따른 문화유산’으로 한정하여 규정하고 있는데, 해당 규정은 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 행위의 범위를 정하기 위한 규정이므로 ‘문화유산법에 따른 문화유산’은 같은 법에서 실제로 규율하는 문화유산, 즉 문화유산법에 따라 보전·관리 및 활용의 대상이 되는 문화유산으로 한정된다고 보아야 합니다.
그런데 문화유산법 제2조제1항에서는 ‘문화유산’의 본질적 개념을 정의하면서도, 같은 조 제3항에서는 국가유산청장이나 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말하며(문화유산법 제2조제3항제2호 참조), 이하 같음.)가 지정한 국가지정문화유산(제1호)과 시·도지정문화유산(제2호)을 구분하여 정의하고 있고, 같은 조 제1항의 정의규정에 해당하는 문화유산 중에서 국가유산청장 또는 시·도지사의 지정을 받은 경우에만 비로소 같은 법에 따른 보존·관리 및 활용 등의 규율(각주: 문화유산법 제33조부터 제47조까지 및 제74조 등 참조) 대상이 되도록 하는 체계를 갖추고 있습니다.
반면 향토문화유산은 문화유산법이 아닌 「국가유산기본법」 제3조제1호에 따른 국가유산을 대상으로 법령의 위임 없이 자치조례에 근거하여 지방자치단체가 자체적으로 지정·관리하는 것으로서, 문화유산법에서는 향토문화유산의 지정·관리에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 향토문화유산은 문화유산법의 규율 대상이 아닙니다.
이상과 같은 점을 종합적으로 고려하면, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목의 ‘문화유산법에 따른 문화유산’은 같은 법에 따른 보존·관리 및 활용 등의 규율 대상인 지정문화유산만을 의미한다고 할 것이고, 향토문화유산은 그 대상에 포함된다고 보기 어렵습니다.
그리고 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 같은 항 단서에서 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 하여 제한적으로 허용하고 있는점을 고려할 때 개발제한구역 내 금지 행위의 예외는 엄격하게 해석해야 할 것인데(각주: 법제처 2020. 3. 4. 회신 19-0709 해석례 참조), 조례에 근거한 향토문화유산을 지정문화유산과 동일한 것으로 보는 것은 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 행위의 범위를 확장하는 해석으로서, 개발제한구역에서의 건축 행위 등을 엄격히 제한하고 있는 입법취지를 훼손할 우려가 있다는 점에서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
아울러 만약 ‘문화유산법에 따른 문화유산’에 향토문화유산이 포함된다고 본다면 향토문화유산에 관한 지방자치단체의 조례에 따라 개발제한구역 내 행위제한 기준이 달라지는 결과가 되는데, 이는 ‘문화유산’에 대해 전국적으로 통일되게 적용되어야 할 행위제한의 법적 안정성과 예측 가능성을 저해할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목의 ‘문화유산법에 따른 문화유산’은 지정문화유산만을 의미합니다.
※ 법령정비 권고사항
개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호너목에 따라 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 건축 또는 설치 범위의 대상이 ‘문화유산법 제2조제3항에 따른 지정문화유산’임이 명확하게 드러나도록 규정할 필요가 있습니다.
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
[별표 1]
건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
3. 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설을 말하며, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다.
너. 문화유산·자연유산의 복원과 문화유산·자연유산 관리용 건축물
「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 문화유산, 「근현대문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 근현대문화유산 및 「자연유산의 보존 및 활용에 관한 법률」에 따른 자연유산에 한정한다.
문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률
제2조(정의) ① 이 법에서 “문화유산”이란 「국가유산기본법」 제3조제2호에 해당하는 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 유형문화유산: 건조물, 전적(典籍: 글과 그림을 기록하여 묶은 책), 서적(書跡), 고문서, 회화, 조각, 공예품 등 유형의 문화적 소산으로서 역사적·예술적 또는 학술적 가치가 큰 것과 이에 준하는 고고자료(考古資料)
2. 삭제
3. 기념물: 절터, 옛무덤, 조개무덤, 성터, 궁터, 가마터, 유물포함층 등의 사적지(史蹟地)와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적·학술적 가치가 큰 것
4. 민속문화유산: 의식주, 생업, 신앙, 연중행사 등에 관한 풍속이나 관습에 사용되는 의복, 기구, 가옥 등으로서 국민생활의 변화를 이해하는 데 반드시 필요한 것
② (생 략)
③ 이 법에서 “지정문화유산”이란 다음 각 호의 것을 말한다.
1. 국가지정문화유산: 국가유산청장이 제23조부터 제26조까지의 규정에 따라 지정한 문화유산
2. 시·도지정문화유산: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)가 제70조제1항에 따라 지정한 문화유산
3. 문화유산자료: 제1호나 제2호에 따라 지정되지 아니한 문화유산 중 시·도지사가 제70조제2항에 따라 지정한 문화유산
<관계 법령>

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