「도시개발법」 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후 개발계획을 수립한 경우로서 지정권자와 시행자가 같아 같은 법 제17조제2항에 따른 실시계획 인가를 받을 필요가 없는 경우, 개발계획을 수립·고시한 날부터 3년이 되는 날까지 같은 조 제1항에 따른 실시계획을 작성하지 않았다면, 같은 법 제10조제2항제2호 본문에 따라 도시개발구역 지정이 해제된 것으로 볼 수 있는지(각주: 해당 도시개발구역은 「도시개발법」 제10조제2항제2호 단서에 해당하지 않고, 개발계획을 변경·고시한 경우 같은 호에 따른 기간의 기산일은 당초 개발계획을 수립·고시한 날임을 전제로 하며, 이하 같음.)?

이 사안의 경우, 도시개발구역 지정이 해제된 것으로 볼 수 있습니다.

먼저 「도시개발법」 제17조제1항에서는 시행자는 도시개발사업에 관한 실시계획을 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외함)는 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받도록 규정하고 있는바, 이는 실시계획을 작성하는 주체와 이를 인가하는 주체가 같은 경우에는 별도의 인가 절차를 거치지 않도록 한 규정으로서, 이 사안과 같이 지정권자가 시행자인 경우에도 실시계획을 작성해야 한다는 점에서는 다른 시행자와 차이가 없습니다.
그리고 「도시개발법」 제17조제3항에서는 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가하는 경우 해당 지방자치단체의 장의 의견을 미리 듣도록 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항에서는 실시계획을 ‘작성하거나 인가한 경우’ 이를 고시하도록 규정하고 있는데, 이처럼 지정권자가 시행자인 경우에는 실시계획의 작성만으로 별도의 인가 절차 없이 고시 단계로 나아가도록 하고 있는 반면, 그 밖의 시행자는 실시계획을 작성한 후 인가를 신청하도록 하고 있어 같은 법 제10조제2항제2호 본문에 따른 기간 내에 이행하여야 할 절차도 이러한 차이를 고려하여 해석해야 할 필요가 있는바, 지정권자가 시행자인 경우 같은 호의 ‘같은 법 제17조에 따른 실시계획 인가를 신청하지 아니하는 경우’는 ‘같은 법 제17조제1항에 따른 실시계획을 작성하지 않은 경우’로 보는 것이 타당한 해석입니다.
또한 「도시개발법」 제9조제5항에 따르면 도시개발구역에서는 건축물의 건축 등 일정한 행위가 제한되는바, 같은 법 제10조에서 일정 기간 내에 실시계획의 인가를 신청하지 않은 경우 별도의 해제 처분 없이 구역 지정이 해제된 것으로 보도록 한 것은 사업의 지연으로 토지소유자 등의 재산권 행사가 지나치게 장기간 제한되는 것을 방지하려는 취지인데(각주: 대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두3362 판결례 참조), 지정권자가 직접 사업을 시행하더라도 사업의 지연으로 해당 구역 내 토지소유자 등의 재산권 행사가 제한되는 사정은 동일하므로, 이러한 입법취지와 앞서 살펴본 실시계획의 작성·인가에 관한 규정 체계를 종합하면 지정권자가 시행자인 경우에는 별도의 인가 신청 절차가 없는 점을 고려하여 같은 법 제10조제2항제2호 본문에 따른 기간 내에 실시계획을 작성하지 않은 경우에도 해당 규정에 따라 도시개발구역 지정이 해제된 것으로 보아야 합니다.
한편 「도시개발법」 제10조제2항제2호 본문은 실시계획의 인가를 신청하지 아니한 경우만을 규정하고 있으므로 인가 신청 의무가 없는 지정권자에게는 해당 규정을 적용할 수 없다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 법 제17조제2항은 지정권자가 시행자인 경우 별도의 인가 절차를 거치지 않도록 하는 규정일 뿐 사업 지연에 따른 도시개발구역 지정의 해제까지 배제하는 규정은 아니고, 같은 법 제23조제2항, 제25조제2항, 제50조제1항 및 제74조제1항에서도 승인·준공검사·보고 등의 대상에서 지정권자를 제외하고 있다고 하여 도시개발구역 지정의 존속에 관한 해제의제 규정의 적용까지 배제하려는 취지라고 보기는 어려우므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 지정권자가 시행자인 경우 「도시개발법」 제10조제2항제2호가 적용되지 않는다고 보면, 지정권자가 시행하는 도시개발사업은 실시계획을 작성하지 않은 채 법정 기간이 지나더라도 해당 규정에 따른 해제의제가 이루어지지 않아 도시개발구역의 지정이 장기간 존속할 수 있는바, 이는 일정한 기간 내에 후속 절차를 이행하도록 하여 사업의 조속한 추진을 도모하려는 같은 호의 취지에 부합하지 않고, 다른 시행자의 사업과 달리 공공영역이 시행하는 사업에 대해서만 합리적인 이유 없이 사업 지연에 따른 재산권 제한이 지속될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 도시개발구역 지정이 해제된 것으로 볼 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
「도시개발법」 제10조제2항제2호를 적용할 때 지정권자와 시행자가 같은 경우의 도시개발구역 지정 해제의제 사유를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
도시개발법
제10조(도시개발구역 지정의 해제) ① 도시개발구역의 지정은 다음 각 호의 어느 하나에 규정된 날의 다음 날에 해제된 것으로 본다.
1.·2. (생 략)
② 제1항에도 불구하고 제4조제1항 단서에 따라 도시개발구역을 지정한 후 개발계획을 수립하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 규정된 날의 다음 날에 도시개발구역의 지정이 해제된 것으로 본다.
1. (생 략)
2. 개발계획을 수립·고시한 날부터 3년이 되는 날까지 제17조에 따른 실시계획 인가를 신청하지 아니하는 경우에는 그 3년이 되는 날. 다만, 도시개발구역의 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상인 경우에는 5년으로 한다.
③·④ (생 략)
제17조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. 이 경우 실시계획에는 지구단위계획이 포함되어야 한다.
② 시행자(지정권자가 시행자인 경우는 제외한다)는 제1항에 따라 작성된 실시계획에 관하여 지정권자의 인가를 받아야 한다.
③ ∼ ⑤ (생 략)

  법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
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  아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.