「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제40조제1항제3호에 따른 양여(이하 “기부대양여”라 함)의 대상인 공유재산 및 그 용도를 대신하여 제공받는 재산(각주: 제공받는 시설에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제3항에 따라 용도지역, 용적률, 건폐율 및 층수를 완화하여 적용받은 경우에 해당하지 않는 경우임을 전제함.)이 토지 및 해당 토지에 설치된 공작물이 결합되어 있는 형태인 경우, 기부대양여의 범위 산정 시 토지의 경우에는 면적으로 산정하도록 규정하고 있는 같은 법 시행령 제46조제3항 단서에도 불구하고, 같은 항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에 토지의 가액을 포함하여야 하는지?

이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에 토지의 가액을 포함하여야 합니다.

먼저 공유재산법 제3조의2제2호에서는 지방자치단체가 공유재산을 관리·처분하는 경우 지켜야 할 원칙으로 ‘취득과 처분이 균형을 이룰 것’을 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제46조제3항 본문은 법률에서 정하고 있는 균형의 원칙에 따라 기부대양여의 범위를 ‘제공받는 시설의 가액’을 기준으로 하도록 구체화한 규정으로 보아야 합니다.
그리고 공유재산법 제7조제2항제2호에서는 행정재산을 용도폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자가 ‘부담한 비용의 범위에서’ 용도폐지된 재산을 양여받을 것을 조건으로 대체시설을 기부할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이는 기부대양여의 범위를 ‘대체시설의 제공에 든 비용’을 기준으로 정하도록 한 것으로 볼 수 있습니다.
이러한 공유재산법의 문언 및 체계에 비추어 볼 때, 하위법령인 공유재산법 시행령 제46조제3항 단서에서 “토지의 경우에는 면적으로 산정한다”고 규정하고 있음을 들어 토지의 경우에는 같은 항 본문에 따른 가액 기준을 배제하고 면적만을 기준으로 기부대양여의 범위를 산정하여야 한다고 해석하는 것은 타당하지 않습니다.
나아가 공유재산법은 공유재산 등을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 특히 기부대양여의 대상인 공유재산은 용도폐지되기 전까지는 지방자치단체의 행정목적에 직접 제공되는 행정재산으로서 공공성과 공익성이 크다는 점(각주: 헌법재판소 2013. 6. 27. 선고 전원재판부 2012헌바17 결정례 참조)을 고려하면, 기부대양여의 범위 산정을 위한 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문의 ‘제공받는 시설의 가액’에는 토지의 가액도 포함된다고 해석하는 것이 공유재산법의 목적 및 취지에 부합합니다.
한편 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에서 기부대양여의 범위로 정하고 있는 가액은 ‘시설’의 가액이므로 ‘토지’에 대해서는 같은 항 단서의 면적 기준만을 적용하여야 한다는 의견이 있습니다.
그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 공유재산법 시행령 제46조제3항 단서의 규정은 균형의 원칙을 규정한 공유재산법 제3조의2제2호 및 제7조제2항제2호에 부합하는 방향으로 조화롭게 해석할 필요가 있다는 점, 기부대양여의 대상 재산이 토지 및 공작물이 결합된 형태인 경우 공작물이 본래의 용도대로 기능하려면 정착할 토지가 필수적이므로 토지와 공작물은 서로 불가분의 관계에 있어 같은 항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에는 공작물과 결합된 토지의 가액이 포함되는 것으로 보아야 한다는 점, 토지는 소재지에 따라 가액 편차가 클 수 있음에도 오로지 면적만을 기준으로 할 경우 대체시설을 제공하는 자가 현저히 낮은 가액의 토지를 제공함으로써 지방자치단체에 재산상 손실을 입히고 공유재산의 보호라는 공유재산법의 입법목적을 훼손할 수 있다는 점을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우, 공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’에 토지의 가액을 포함하여야 합니다.
※ 법령정비 권고 사항
공유재산법 시행령 제46조제3항 본문에 따른 ‘제공받는 시설의 가액’ 범위 산정 시 토지의 가액도 포함됨이 명확하게 드러나도록 공유재산법령을 정비할 필요가 있습니다.
공유재산 및 물품 관리법
제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다.
② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다.
1. (생 략)
2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우
제40조(양여) ① 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 양여할 수 있다.
1. · 2. (생 략)
3. 행정재산의 용도를 폐지한 경우에 그 용도에 대신하여 다른 시설을 마련하여 제공한 자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 양여하는 경우
4. · 5. (생 략)
② · ③ (생 략)
공유재산 및 물품 관리법 시행령
제46조(양여) ① · ② (생 략)
③ 법 제40조제1항제3호에 따른 양여는 제공받는 시설의 가액 범위로 하고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조제3항에 따라 용도지역, 용적률, 건폐율 및 층수를 완화하여 적용받은 경우에는 그 상당액을 제외한 금액 이내로 한다. 다만, 토지의 경우에는 면적으로 산정한다.
④ ∼ ⑥ (생 략)
<관계 법령>

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