「관광진흥법」 제15조제1항 전단에서는 관광숙박업을 경영하려는 자는 같은 법 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치시장 등의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조에 따른 사업계획의 승인기준으로 같은 법 시행령 제13조제1항제3호에서는 일반주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설이 설치되는 건축물의 높이 기준(나목) 등을 규정하고 있는 한편,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제84조제1항 본문에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우로서 각 용도지역에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우 건폐율, 용적률을 제외한 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는바,
일반주거지역의 규모가 일반상업지역의 규모보다 작은 경우로서(각주: 일반주거지역의 규모가 국토계획법 제84조제1항 본문에 따른 “대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우”를 전제로 함) 일반주거지역과 일반상업지역에 걸쳐있는 하나의 대지에 건축된 건축물을 관광숙박시설로 용도변경하려는 경우, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따른 건축물의 높이 기준을 적용할 때 국토계획법 제84조제1항 본문이 적용되는지?

이 사안의 경우, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따른 건축물의 높이 기준을 적용할 때 국토계획법 제84조제1항 본문이 적용되지 않습니다.

어떤 법령이나 규정을 다른 법령이나 규정에 대한 특별법 또는 특별한 규정으로 보기 위해서는 다른 법령이나 규정을 배제하는 명시적 규정이 있거나, 두 법령이 동일한 대상에 대하여 서로 모순, 저촉되는 규정을 두고 있어 해석상 특정한 지역, 사람, 행위 등에 대해서는 특정한 법령이 다른 법령에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있는 경우라야 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 11. 20. 회신 15-0652 해석례 참조).
우선 국토계획법 제76조, 같은 법 시행령 제71조제1항 및 별표 4부터 별표 6까지의 규정에 따르면 일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물에 ‘관광숙박시설’이 포함되어 있지 않은바, 국토계획법상 용도지역별 건축 제한 규정에 따라 원칙적으로 일반주거지역에서는 관광숙박시설의 설치가 제한됩니다.
그런데 「관광진흥법」 제16조제5항 각 호 외의 부분 본문에서는 같은 법 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 등을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 등으로서 국토계획법에 따라 지정된 ‘주거지역 중 대통령령으로 정하는 지역’(제2호)의 시설에 대하여는 국토계획법 제76조제1항을 적용하지 아니한다고 규정하면서, 「관광진흥법」 제16조제5항 단서에서 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 “사업계획승인기준”에 맞는 경우에 한정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제13조제1항제3호에서는 사업계획승인기준으로 일반주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 건축물의 높이 기준(나목) 등 각 목의 기준에 맞아야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 관광진흥법령에서는 관광객 수용을 위한 관광숙박시설이 부족한 실정을 고려하여 국토계획법에 따른 용도지역에서의 건축물의 건축 제한에 대한 특례를 두어 일반주거지역에서도 관광숙박시설을 설치할 수 있도록 규제를 완화하면서도, 일반주거지역의 쾌적한 주거환경을 유지하기 위하여 “사업계획승인기준”에 맞는 경우로 한정하여 허용하고 있는바(각주: 법제처 2013. 5. 28. 회신 13-0134 해석례 및 1994. 6. 28. 의안번호 제140662호로 발의된 관광진흥법 일부개정법률안에 대한 국회 교통위원회 심사보고서 참조), 이는 “관광숙박시설”에 대한 국토계획법의 특별규정으로서 용도지역별 건축 제한을 정하고 있는 일반법인 국토계획법 제76조의 적용을 명시적으로 배제하고 일반주거지역에서 관광숙박시설 설치를 허용하는 내용을 관광진흥법령에 직접 규정한 것으로 볼 수 있습니다.
그런데 국토계획법 제84조에서는 둘 이상의 용도지역에 걸치는 대지의 건축 제한에 관한 적용기준을 정하면서, 같은 조 제1항에서 가장 작은 부분에 해당하는 용도지역이 일정 규모 이하인 경우 건폐율, 용적률을 제외한 그 밖의 건축 제한 등에 대해서는 해당 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용하도록 규정하고 있는바, 이는 하나의 대지가 여러 용도지역에 걸치는 경우 각각의 용도지역에 같은 법 제76조에 따른 용도지역별 건축 제한이 적용되는 것을 전제로 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역의 건축 제한에 따르도록 기준을 정한 것이지, 다른 법률에 따라 용도지역별 건축 제한 규정의 적용이 배제되는 경우까지 이를 적용하려는 취지는 아니라고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 4. 21. 회신 21-0003 해석례 참조).
그렇다면 이 사안과 같이 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸쳐 있다 하더라도 일반주거지역에 속하는 지역이 포함되어 있다면, 「관광진흥법」 제16조제5항 및 같은 법 시행령 제13조제1항제3호에 따라 일반주거지역에서의 주거환경 보호를 위한 건축물의 높이 기준에 맞는지를 개별적으로 검토하여야 하고, 이 경우 국토계획법 제84조제1항 본문은 적용되지 않는다고 보아야 합니다.
아울러 만일 국토계획법 제84조제1항이 적용되어 용도지역별 면적에 따라 일반주거지역에 관한 규제가 배제된다고 해석한다면, 관광숙박업을 경영하려는 자는 건축 부지의 분할 등을 통해 일반상업지역의 면적을 늘리는 방식으로 규제를 회피할 가능성을 배제하기 어려우며, 이는 일반주거지역의 주거환경 보호라는 관광진흥법령의 입법취지가 몰각될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「관광진흥법 시행령」 제13조제1항제3호나목에 따른 건축물의 높이 기준을 적용할 때 국토계획법 제84조제1항 본문이 적용되지 않습니다.
관광진흥법
제15조(사업계획의 승인) ① 관광숙박업을 경영하려는 자는 제4조제1항에 따른 등록을 하기 전에 그 사업에 대한 사업계획을 작성하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 승인을 받은 사업계획 중 부지, 대지 면적, 건축 연면적의 일정 규모 이상의 변경 등 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② (생 략)
③ 제1항과 제2항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인의 기준·절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제16조(사업계획 승인 시의 인·허가 의제 등) ① ∼ ④ (생 략)
⑤ 제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다. 다만, 주거지역에서는 주거환경의 보호를 위하여 대통령령으로 정하는 사업계획승인기준에 맞는 경우에 한정한다.
1. 상업지역
2. 주거지역·공업지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
⑥ ∼ ⑩ (생 략)
관광진흥법 시행령
제13조(사업계획 승인기준) ① 법 제15조에 따른 사업계획의 승인 및 변경승인의 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 사업계획의 내용이 관계 법령의 규정에 적합할 것
2. 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것
3. 일반 주거지역의 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설은 주거환경을 보호하기 위하여 다음 각 목의 기준에 맞아야 하고, 준주거지역의 경우에는 다목의 기준에 맞을 것. 다만, 일반 주거지역에서의 사업계획의 변경승인(신축 또는 기존 건축물 전부를 철거하고 다시 축조하는 개축을 하는 경우는 포함하지 아니한다)의 경우에는 가목의 기준을 적용하지 아니하고, 일반 주거지역의 호스텔업의 시설의 경우에는 라목의 기준을 적용하지 아니한다.
가. (생 략)
나. 건축물(관광숙박시설이 설치되는 건축물 전부를 말한다) 각 부분의 높이는 그 부분으로부터 인접대지를 조망할 수 있는 창이나 문 등의 개구부가 있는 벽면에서 직각 방향으로 인접된 대지의 경계선[대지와 대지 사이가 공원·광장·도로·하천이나 그 밖의 건축이 허용되지 아니하는 공지(空地)인 경우에는 그 인접된 대지의 반대편 경계선을 말한다]까지의 수평거리의 두 배를 초과하지 아니할 것
다.·라. (생 략)
4. (생 략)
② (생 략)
제14조(관광숙박시설 건축지역) 법 제16조제5항제2호에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 다음 각 호의 지역을 말한다.
1. 일반주거지역
2. 준주거지역
3. 준공업지역
4. 자연녹지지역
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
② ∼ ⑥ (생 략)
제84조(둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준) ① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역(이하 이 항에서 “용도지역등”이라 한다)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 경우에는 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 부분이 전체 대지 면적에서 차지하는 비율을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하고, 그 밖의 건축 제한 등에 관한 사항은 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역등에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.
1.·2. (생 략)
②·③ (생 략)
<관계 법령>

  법제처의 법령해석은 행정부 내부에서 법령의 집행과 행정의 운영을 위해 통일성 있는 법령해석의 지침을 제시하는 제도로서, 법원의 확정판결과 같은 '법적 기속력'은 없습니다. 따라서 법령 소관 중앙행정기관 등이 구체적인 사실관계 등을 고려해 다르게 집행하는 경우도 있다는 점을 알려드립니다.
  또한 법제처 법령해석은 '법령해석 당시'의 법령을 대상으로 한 것이므로, 법령해석 후 해석대상 법령이 개정되는 등 법령해석과 관련된 법령의 내용이 변경된 경우 종전 법령에 대한 법령해석의 내용이 현행 법령과 맞지 않을 수 있으므로 현행 법령을 참고하시기 바랍니다.
  아울러 「헌법」 제101조에 따라 사법권은 법원에 속하므로 「법제업무 운영규정」 제26조제8항제2호 및 같은 조 제11항제2호에서는 '정립된 판례' 가 있는 경우 법제처가 법령해석을 할 수 없다고 규정하고 있습니다. 따라서 법제처 법령해석과 다른 내용의 법원의 확정판결이 있는 경우 법원의 확정판결을 참고하시기 바랍니다.