「환경영향평가법」 제22조제1항제17호에서는 토석·모래·자갈·광물 등의 채취사업을 하려는 자(이하 “사업자”라 함)는 환경영향평가를 실시해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 3에서는 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류 및 범위를 정하면서 토석을 채취하는 경우 승인등(각주: 실시계획·시행계획 등의 허가·인가·승인·면허 또는 결정 등을 말하며(「환경영향평가법」 시행령 제44조제1항 참조), 이하 같음)을 받으려는 면적이 10만제곱미터 이상인 것[제17호나목1))과 「산지관리법」 제29조제1항에 따른 채석단지의 지정 면적이 20만제곱미터 이상인 것(제17호다목]을 규정하고 있으며, 「환경영향평가법」 제33조에서는 사업자는 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 같은 법 제32조제1항 각 호에 해당하지 않는 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영하고 미리 승인기관의 장의 검토를 받는 등 변경협의 절차를 규정하고 있는바,
토석채취사업에 대한 환경영향평가 협의완료(각주: 「환경영향평가법」 제27조부터 제29조에 따라 사업계획이 협의된 경우를 말하며, 이하 같음. ) 후 협의를 완료한 해당 토석채취사업 부지를 확장(각주: 약 17만제곱미터의 토석채취사업 부지를 약 7만제곱미터 이상 확장하여 약 24만제곱미터 이상이 된 면적에 대해 채석단지 지정을 받으려는 경우를 전제함)하여 20만제곱미터 이상이 된 면적에 대해 「산지관리법」 제29조제1항에 따른 채석단지의 지정을 받으려는 경우(이하 “이 사안의 경우”라 함)가 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상인지, 아니면 같은 법 제33조에 따른 변경협의 대상인지?

이 사안의 경우, 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상에 해당합니다.

먼저 「산지관리법」 제25조제1항에 따라 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우 시·도지사의 허가를, 그 면적이 10만제곱미터 미만인 경우 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제17호나목1)에서는 승인등을 받으려는 면적이 10만제곱미터 이상인 토석채취 사업을 환경영향평가 대상사업으로 정하고 있는 한편, 「산지관리법」 제29조제1항에 따라 산림청장 등은 직권으로 또는 신청에 의하여 채석단지를 지정할 수 있고, 「환경영향평가법 시행령」 별표 3 제17호다목에서는 채석단지 지정 면적이 20만제곱미터 이상인 것을 환경영향평가 대상사업으로 정하고 있습니다.
나아가 토석채취허가의 경우 「산지관리법」 제28조제1항에 따라 허가 신청내용이 산지의 형태나 임목의 구성, 토석채취면적 및 토석채취방법 등의 기준(제2호)과 재해방지 시설 설치(제4호) 등의 기준에 맞는 경우에만 허가하도록 하는 한편, 채석단지를 지정하는 경우 같은 법 제29조에 따라 산림청장 등은 관계 행정기관의 장과의 협의(제1항 후단), 채석단지 지정·고시(제6항) 등의 절차를 따라야 하고, 지정된 채석단지에서 석재를 채취하려는 자는 산림청장 등에게 채석신고를 하도록 규정(제30조제1항)하고 있으며, 같은 법 시행령 제39조제6항에 따르면 석재의 집단적 분포(제1호), 기반시설의 조성(제2호), 지역주민 생활환경 보전(제3호), 환경영향평가 수행(제6호) 등을 채석단지의 세부지정기준으로 정하고 있습니다.
특히 「산지관리법」 제25조제3항제1호에서는 토석채취허가 시 10년의 범위에서 채취기간을 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제25조의4 및 같은 법 시행령 제32조의4제2항제7호에서는 토석채취제한지역(각주: 「산지관리법」 제25조의3제1항 각 호의 산지를 말하며, 이하 같음)에서는 토석채취를 할 수 없도록 하면서, 예외적으로 ‘같은 법 제29조에 따른 채석단지로 지정된 구역에서 토석을 굴취·채취하는 경우’에는 토석채취를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 산지관리법령에서는 채석단지 지정 기간의 상한을 정하고 있지 않고(각주: 채석단지지정 신청서에는 사업개시연도와 사업완료연도를 작성하도록 하고 있음(「산지관리법 시행규칙」 별지 제20호서식 참조).) 토석채취제한지역에서도 석재의 채취가 가능하므로 토석채취허가와 비교하여 석재의 장기적·안정적 채취가 가능합니다.

이를 종합하면, 「산지관리법」 제25조에 따른 토석채취허가는 행정관청이 사업자가 일정 면적 이상의 산지에서 토석을 채취하는 경우 일반적, 상대적 금지를 해제하여 줌으로써 토석 등의 채취행위를 할 수 있는 자유를 회복시켜 주는(각주: 대법원 1990. 12. 26. 선고 88다카8934 판결례 참조) 개별적·일시적 처분인 반면, 같은 법 제29조에 따른 채석단지 지정은 소규모 난개발에 따른 사업장 방치 및 복구 미이행 등의 사회적인 문제를 완화하고 국가토석자원의 원활한 공급기반 구축을 위하여(각주: 법제처 2011. 5. 12. 회신 11-0156 해석례 참조) 일정 지역 전체를 집단적 석재 채취에 적합한 대규모 구역으로 지정하는 계획적·집단적 처분으로서, 양자는 허가(지정)권자, 요건, 절차 및 효과가 상이한 별개의 제도입니다.
그렇다면 이 사안과 같이 토석채취사업 부지를 확장하여 채석단지의 지정을 받으려는 경우는 종전에 토석채취허가를 받은 토석채취사업 부지 면적의 변경에 그치는 것이 아니라, 사업의 종류와 성격이 전환되는 것으로서 별개의 새로운 환경영향평가 대상으로 보아야 합니다.
한편 이미 토석채취사업에 대한 환경영향평가 협의를 완료하였고, 변경협의 사유가 「환경영향평가법 시행령」 제55조제2항제2호가목에 따른 ‘같은 법 제29조제1항에 따른 협의 내용에 포함된 사업·시설 규모의 10퍼센트 이상에 해당하는 사업·시설 규모가 증가되는 경우’에 해당하며, 토석채취사업의 부지를 확장하여 채석단지 지정을 받으려는 경우에는 석재의 채취라는 사업의 실질적인 내용에 차이가 없으므로, 이 사안의 경우 「환경영향평가법」 제33조에 따른 변경협의 대상이라는 의견이 있으나, 같은 조 제1항에 따른 ‘환경영향평가 협의된 사업계획 등의 변경’은 어디까지나 그 ‘환경영향평가 대상사업의 동일성이 유지’되면서 사업계획 등 협의한 내용이 변경되는 경우를 의미한다고 보아야 할 것(각주: 법제처 2024. 1. 22. 회신 23-0389 해석례 참조)입니다.
그런데 채석단지 지정제도는 석재를 채취하는 경우 경관과 자연환경이 훼손되고 복구가 어렵기 때문에 소규모로 여러 곳에서 채석하는 것보다는 대규모로 한 곳에서 채석하는 것이 경제적으로 효율성도 높고 환경적으로도 더 바람직하다는 이유로 도입(각주: 헌법재판소 2016. 3. 31. 결정 2015헌바201 결정례 참조)되었고, 「산지관리법」 제30조에 따라 지정된 채석단지에서 석재를 채취하려는 자는 채석신고를 하고(제1항) 산림청장 등은 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야(제6항) 하는바, 토석채취사업에서 나아가 채석단지 지정을 받으려는 것은 석재의 집단적 채취 및 효율적 관리를 위한 사업의 전환으로서, 동일한 사업 범위에서 협의한 내용이 변경된 경우로 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 토석을 채취하려는 자가 개별적으로 받는 토석채취허가와 달리 채석단지로 지정되면 다수의 사업자가 채석신고를 거쳐 석재를 채취할 수 있는바, 단기간 과다한 토석채취가 이루어지고 토석운반 등을 위한 화물차 운행 빈도가 증가함으로써 수질·먼지·진동·소음 등 지역주민의 생활환경에 큰 영향을 미칠 수 있으므로(각주: 대법원 2022. 12. 16. 선고 2022두47209 판결례 참조), 채석단지 지정 단계에서부터 대규모 면적의 개발이 환경에 미치는 영향을 미리 예측·평가할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.
따라서 이 사안의 경우, 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상에 해당합니다.
환경영향평가법
제22조(환경영향평가의 대상) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(이하 “환경영향평가 대상사업”이라 한다)을 하려는 자(이하 이 장에서 “사업자”라 한다)는 환경영향평가를 실시하여야 한다.
1. ∼ 16. (생 략)
17. 토석·모래·자갈·광물 등의 채취사업
18. (생 략)
② 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 대통령령으로 정한다.
제33조(변경협의) ① 사업자는 제27조부터 제29조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 제32조제1항 각 호에 해당하지 아니하는 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영하여야 한다.
② 승인등을 받아야 하는 사업자는 제1항에 따른 환경보전방안에 대하여 미리 승인기관의 장의 검토를 받아야 한다. 다만, 기후에너지환경부령으로 정하는 경미한 변경사항에 대하여는 그러하지 아니하다.
③ 승인기관장등은 제1항 및 제2항에 따라 환경보전방안을 마련하거나 검토할 때에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하면 기후에너지환경부장관의 의견을 들어야 한다.
④ (생 략)
환경영향평가법 시행령
제31조(환경영향평가의 대상사업 및 범위) ① 법 제22조제1항제18호에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제8호 또는 제9호에 따른 처리시설 또는 공공처리시설을 말한다.
② 법 제22조제2항에 따른 환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 등은 별표 3과 같다.
[별표 3]
환경영향평가 대상사업의 구체적인 종류, 범위 및 협의 요청시기
(제31조제2항 및 제47조제2항 관련)
구분
환경영향평가대상사업의 종류 및 범위
협의 요청시기
17. 토석·모래·자갈·광물 등의 채취사업
다. 「산지관리법」 제29조제1항에 따른 채석단지의 지정 면적이 20만제곱미터 이상인 것
「산지관리법」 제29조제1항에 따른 채석단지의 지정 전
<관계 법령>

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