「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 개발행위를 하려는 자는 특별시장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 대한 개발행위허가 기준에 관하여 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다”고 규정하고 있는바,
「농지법」에 따른 농업진흥구역에서는 건축물 지붕에 설치하는 태양에너지 발전설비(각주: 「전기사업법」 제2조제1호의 전기사업을 영위하기 위한 목적으로 설치하는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지를 이용하는 발전설비(해당 설비에서 생산한 전기를 처리하기 위하여 인근 부지에 설치하는 부속설비를 포함함)를 말하며(「농지법」 제32조제1항제9호 및 같은 법 시행령 제29조제7항제7호가목 참조), 이하 같음)의 설치를 「건축법」 제22조제2항에 따른 건축물 사용승인일부터 3년 동안 제한하는 내용(이하 “이 사안 설치제한기간”이라 함)이 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(3)에 따라 도시·군계획조례로 정할 수 있는 “구체적인 사항”에 포함될 수 있는지?

이 사안 설치제한기간은 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(3)에 따라 도시·군계획조례로 정할 수 있는 “구체적인 사항”에 포함될 수 있습니다.

국토계획법 제58조제3항에서는 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 도시·군계획조례로 정하도록 위임한 “구체적인 사항”의 범위에 이 사안 설치제한기간이 포함되는지 판단하기 위해서는 위임 규정의 문언, 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 합니다(각주: 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결례 등 참조).
먼저 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서는 개발행위허가 기준의 세부사항을 도시·군계획조례로 위임하면서 “이격거리, 높이, 배치 등”에 대한 구체적인 사항으로 규정하여, 도시·군계획조례로 정할 사항을 열거된 예시에 한정하지 않고 개방적으로 규정하고 있는데, 이는 지방자치단체가 지역 실정에 맞게 이격거리, 높이, 배치 외에도 필요한 사항에 대해 구체적인 기준을 정할 수 있도록 폭넓은 형성의 자유를 부여하려는 취지로 보아야 할 것인바, 공작물인 태양에너지 발전설비의 설치기준인 이 사안 설치제한기간은 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에서 규정한 도시·군계획조례로 정할 수 있는 사항에 포함된다고 보아야 합니다.
그리고 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)은 2017년 12월 29일 대통령령 제28521호로 일부개정되면서 신설된 규정으로, 지방자치단체의 자치입법권·자치행정권의 자율성을 확대하고 지방분권을 강화함으로써 각 지역별 여건을 반영한 내실 있는 자치행정의 운영이 가능하도록 하려는 데 그 입법취지가 있고(각주: 2017. 12. 29. 대통령령 제28521호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정이유 및 주요내용 참조), 개발행위허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지는 행정청의 재량판단의 영역에 속하는데, 이러한 광범위한 재량은 지방자치단체가 개발행위허가에 관한 세부기준을 조례로 정함에 있어서도 마찬가지로 인정된다고 보아야 하는 점(각주: 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결례 참조)에 비추어 보면, 지방자치단체가 지역별 여건 및 난개발 방지 필요성 등을 고려해 개발행위허가 제도를 합리적으로 운영하기 위해서는 이 사안 설치제한기간도 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)의 “구체적인 사항”의 범위에 포함될 수 있다고 해석하는 것이 입법취지에 부합합니다.
한편 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목(3)에 열거된 이격거리, 높이, 배치는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 물리적 조건인 반면, 이 사안 설치제한기간은 그와 규범적 가치가 동일하다고 보기 어려우므로 도시·군계획조례로 정할 수 있는 사항에 포함되지 않는다는 의견이 있습니다.
그러나 도시·군계획조례로 정할 수 있는 사항을 물리적 조건으로만 한정할 경우 지방자치단체가 개발행위허가 제도 운영을 위해 필요한 사항임에도 물리적 조건에 해당하지 않으면 도시·군계획조례로 정할 수 없게 되어, 지역의 특성, 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 개발행위허가의 기준을 정하도록 한 국토계획법 제58조제3항의 규정 취지에 부합하지 않게 됩니다.
나아가 이 사안 설치제한기간은 「농지법」 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 행위 중 ‘건축물의 지붕에 설치하는 태양에너지 발전설비의 설치’를 일정 기간 유보함으로써 해당 건축물이 본래 목적인 ‘농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위’ 용도로 실제 사용될 수 있도록 하고, 공익적 필요에서 경관 및 주변환경과의 조화, 농지의 건전한 이용 등을 도모하려는 것(각주: 청주지방법원 2021. 8. 12. 선고 2021구합192 판결례(2021. 9. 4. 확정) 참조)이므로, 이 사안 설치제한기간도 공작물의 입지적합성을 판단하는 기준으로서 물리적 조건과 유사한 규범적 기능을 수행한다고 볼 수 있다는 점을 고려할 때 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안 설치제한기간은 국토계획법 시행령 제56조제1항 및 별표 1의2 제2호가목(3)에 따라 도시·군계획조례로 정할 수 있는 “구체적인 사항”에 포함될 수 있습니다.
<관계 법령>
국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. ∼ 5. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시·군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
② (생 략)
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
1. ∼ 3. (생 략)
④ ∼ ⑥ (생 략)
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축
2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치
3. ∼ 6. (생 략)
② (생 략)
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② ∼ ④ (생 략)
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 [별표 1의2] <개정 2023. 3. 21.>
개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항
검토분야
허가기준
가. 공통분야
(1) 조수류·수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것
(2) ∼ (4) (생 략)
라. 주변지역과의 관계
(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것
(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.
(3) (생 략)
2. 개발행위별 검토사항
검토분야
허가기준
가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
(1) 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는「건축법」의 규정과 법 및 이 영이 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 「건축법」의 규정에 의할 것. 이 경우 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토지분할 또는 토석의 채취에 관한 개발행위허가는 「건축법」에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다.
(2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다
(3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시·군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.

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