김제시장이 농업인에게 직접지불금을 지역사랑상품권(각주: 「지역사랑상품권 이용 활성화에 관한 법률」에 따른 지역사랑상품권을 말함.)으로 지급할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 상위법령에 위배되는지?

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 2017. 9. 21. 선고 2016추5186판결, 법제처 2025. 4. 15. 의견제시 25-0103, 법제처 2025. 9. 16. 의견제시 25-0311 참조).

먼저, 「김제시 농업인 소득안정을 위한 농업소득보전 지원 조례」(이하 “김제시조례”라 한다) 제2조제4호에서 “직접지불금”을 전북특별자치도 내 농지에서 생산한 농작물의 생산량 및 가격의 변동에 상관없이 농업소득보전을 위해 농업에 종사하는 농업인에게 시(김제시)가 직접 지급하는 보조금으로 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 조례 제4조제1항에서 시장은 직접 농업에 종사하는 농업인에게 전북특별자치도가 지원하는 사업 외에 예산의 범위에서 직접지불금을 추가 지원할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조례 제7조제1항에서 시장은 매년 심의회(김제시 농업·농촌 및 식품산업 정책심의회)의 심의를 거쳐 지원대상자를 결정하도록 규정하고 있습니다.

한편, 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 “농업농촌공익직불법”이라 한다)에 따른 공익직접지불제도는 기본형공익직접지불제도(이하 “기본직접지불제도”라 한다)와 선택형공익직접지불제도로 구성되고(제5조), 기본직접직불제도에 따른 기본형공익직접지불금(이하 “기본직접지불금”이라 한다)은 소규모농가를 대상으로 지급하는 소규모농가직접지불금(이하 “소농직접지불금”이라 한다)과 그 밖의 농업인등에게 지급하는 면적직접지불금으로 구분하여 규정하고 있습니다(제7조제2항). 그리고, 같은 법 시행령에서 소농직접지불금과 면적직접지불금(이하 “소농직접지불금등”이라 한다) 모두 지급대상자의 계좌에 입금하는 방법으로 지급하도록 규정하고 있습니다(제8조제2항 및 제10조제2항).

또한, 같은 법 제39조제1항에서 농림축산식품부장관의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 기관의 장, 관계 행정기관의 장, 특별자치시장·특별자치도지사·도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장에게 위임할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제63조제2항제1호에서 기본직접지불금(소농직접지불금 및 면적직접지불금)의 지급 사무를 시장 등에게 위임하도록 규정하고 있습니다. 이에 따라 소농직접지불금등의 지급 사무는 국가사무로서 그 사무를 시장 등에게 위임한 기관위임사무로 볼 수 있습니다.

이 사안에서의 김제시조례와 관련하여, 같은 조례에 따라 지급하는 직접지불금(이하 “김제시직접지불금”이라 한다)은 농업농촌공익직불법에 따라 국가 예산으로 지급하는 소농직접지불금등이나 전북특별자치도 예산으로 지급하는 농업소득지원 등을 위한 보조금과는 별개로 김제시 예산으로 지급하는 보조금으로 보입니다. 그리고, 보조금의 교부는 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정행위로서 보조금의 교부 결정에 관하여는 행정청에 광범위한 재량이 부여되어 있다고 할 수 있는 점(각주: 대법원 2021. 2. 4. 선고 2020두48772 판결 및 법제처 2025. 6. 27. 의견제시 25-0219 참조)에서, 보조금 지급 방법의 결정에 있어서도 해당 보조금의 성격이나 그 지급 방법에 대한 주민의 인식 등을 고려하여 재량이 부여되어 있다고 보는 것이 합리적이므로, 김제시직접지불금의 지급 방법을 소농직접지불금등의 지급 방법과 달리 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

아울러, 일반적으로 주민에게 혜택을 부여하는 조례는 조례 입안자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 조례 입안자는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사정을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여된 것이 아니라면 관계 법령에 위배되는지에 대해 보다 완화된 기준이 적용되어야 한다는 점(각주: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2014추545 판결, 법제처 2024. 3. 29. 의견제시 24-0023 및 법제처 2025. 4. 15. 의견제시 25-0103 참조)도 이 사안을 판단할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서, 김제시장이 농업인에게 김제시직접지불금을 지역사랑상품권으로 지급할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 상위법령에 위배되는 것으로 보기 어렵습니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「김제시 농업인 소득안정을 위한 농업소득보전 지원 조례」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. “직접지불금”이란 전북특별자치도 내 농지에서 생산한 농작물의 생산량 및 가격의 변동에 상관없이 농업소득보전을 위해 농업에 종사하는 농업인에게 시가 직접 지급하는 보조금을 말한다.
제4조(농업소득지원) ① 시장은 직접 농업에 종사하는 농업인에게 전북특별자치도가 지원하는 사업 외에 예산의 범위에서 직접지불금을 추가 지원할 수 있다.
②·③ (생 략)

「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령」
제8조(소농직접지불금의 지급단가 및 지급방법) ① (생 략)
② 소농직접지불금은 법 제15조에 따라 기본직접지불금 지급대상자로 등록된 자(법 제16조에 따른 변경등록된 자를 포함하며, 이하 “기본직접지불금 등록자”라 한다)의 계좌에 입금하는 방법으로 지급한다.
③ (생 략)
제10조(면적직접지불금의 산정 및 지급방법) ① (생 략)
② 면적직접지불금은 기본직접지불금 등록자의 계좌에 입금하는 방법으로 지급한다.
③ (생 략)