도서관 이용자나 주민이 시립 공공도서관에 비치된 특정 자료가 역사를 왜곡하는 자료라고 문제를 제기하는 경우, 역사를 왜곡하는 자료에 해당하는지 판단하는 공공도서관 자료선정위원회의 심의를 거쳐 시장이 해당 자료의 이용을 제한하거나 자료를 폐기할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위배되지 않는 범위를 의미하고, “사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의해 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).

먼저, 질의요지와 같은 사무가 군포시의 자치사무에 해당하는지 살펴보겠습니다. 「도서관법」 제45조제2항에서는 도서관은 도서관자료의 수집·정리·보존과 이용편의를 위하여 적합한 시설 및 도서관자료와 도서관 운영기준을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 6에서는 도서관자료의 기준으로 인구 수 대비 갖추어야 하는 자료의 수량만을 규정하고 있어 도서관에 비치하는 자료의 내용에 관한 통일적인 기준을 법령에 두지 않은 것으로 보이며, 「지방자치법」 제13조제2항제5호나목에서는 도서관의 설치 및 관리를 자치사무의 하나로 예시하고 있습니다. 이러한 관계 법령에 비추어 볼 때 시립 공공도서관에 비치된 자료에 대해 자문기관의 심의를 거쳐 일정한 기준에 부합하지 않는 경우 해당 자료의 이용을 제한하거나 자료를 폐기하는 사무는 군포시의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.

다만, 이 사안에서 역사를 왜곡하는 자료(이하 “역사왜곡자료”라 한다)란 ‘군포시 공공도서관 역사왜곡자료 관리 및 이용 안내 조례안’(이하 “군포시조례안”이라 한다) 제2조제3호에서 ‘공적 절차를 통해 역사적 사실과 다른 내용이 공식적으로 확인된 자료 중 일제강점기 및 근·현대사의 사실을 왜곡·은폐·미화하여 시민의 역사 인식에 명백한 혼란을 초래할 우려가 있는 도서관자료’라고 규정하고 있는 한편, 「출판문화산업 진흥법 시행령」 별표 1 제1호나목에서는 「출판문화산업 진흥법」(이하 “출판법”이라 한다) 제19조제1항에 따른 간행물윤리위원회의 유해간행물 결정 대상의 하나로 ‘보편타당한 역사적 사실을 악의적으로 왜곡하여 민족사적 정통성을 심각하게 훼손하는 간행물’을 규정하고 있고, 출판법 제25조제1항에서는 문화체육관광부장관, 시·도지사, 시장·군수·구청장이 유해간행물을 배포한 자에게 수거·폐기를 명하거나 관계공무원이 직접 수거·폐기할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따르면 군포시조례안 제2조제3호의 역사왜곡자료와 출판법 제19조제1항에 따라 결정된 유해간행물은 상당 부분 그 범위가 중첩될 소지가 있어 출판법에 따른 유해간행물 결정 및 수거·폐기 외에 별도로 조례에서 역사왜곡자료에 대한 심의와 그에 따른 처분을 규정할 실익이 있는지 의문이 있을 수 있고, 나아가 간행물윤리위원회에 의해 유해간행물로 결정되지 않은 도서관자료가 군포시조례안에 따라 역사왜곡자료로 판정되어 이용 제한이나 폐기 조치로 이어지는 경우 유해간행물 제도에 대한 일반 주민의 이해에 혼란을 발생시킬 소지도 있어 보입니다.

아울러, 군포시조례안 제7조제10항에서는 시장은 제1항에 따른 군포시 공공도서관 자료선정위원회의 심의 결과를 군포시 또는 공공도서관 누리집 등에 공개할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 시립 공공도서관에 비치된 특정 자료가 역사왜곡자료에 해당하는지에 대한 심의 결과를 공개하는 것은 그 자체로는 어떤 법적 효과가 발생하지 않는 비권력적 사실행위인 정보제공적 성격의 공표로 보이지만(각주: 법제처 『2024년 법령 입안·심사기준』, 2024, 522·523쪽 참조), 해당 공개를 통해 자료의 작성자 등의 명예나 신용이 훼손되는 일이 발생할 우려가 있고, 이러한 공개행위가 역사 분야에 대한 자유로운 저술활동이나 출판 등을 사실상 제약하는 효과를 가져온다면 헌법상 보장되는 기본권인 표현의 자유를 제한할 소지도 있어 보입니다(각주: 법제처 2025. 7. 11. 의견제시 25-0192 참조).

그리고, 군포시조례안 제7조제2항에서는 군포시 공공도서관 자료선정위원회의 심의사항으로 공공도서관 자료 선정 및 구입 기준의 수립·변경(제1호), 시민희망도서의 구입의 적정성(제2호), 역사왜곡자료의 판정 및 관리 조치(제3호) 등을 규정하고 있는데, 이러한 심의사항은 「군포시 도서관 운영 조례」 제10조제2항제3호에서 도서관운영위원회(각주: 「도서관법」 제34조제2항에 따라 공립 공공도서관에 설치되는 위원회임)의 자문사항으로 규정하고 있는 ‘도서관 자료의 구성방침에 관한 사항’과 중복될 소지가 있어 보이므로, 군포시에 이미 도서관운영위원회가 설치·운영되는 상황에서 공공도서관 자료선정위원회를 새롭게 설치하는 것은 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격·기능이 중복되는 자문기관을 설치·운영할 수 없도록 하는 「지방자치법」 제130조제4항의 취지에 반할 소지가 있어 보입니다.

이러한 점들을 종합해서 살펴보면, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 적절하지 않으므로 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.