제천시가 제천시에서 발생한 화재로 인한 사망자 유가족에게 「제천시 사회재난 및 복구 지원에 관한 조례」에 따른 지원 외에 위로금을 지원하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데, 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법”이라 한다) 제3조제3호에서는 “재난관리”란 재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5호가목에서는 “재난관리책임기관”이란 재난관리업무를 하는 중앙행정기관 및 지방자치단체를 말한다고 규정하고 있으며, 제4조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하고, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정들에서 볼 때, 제천시가 제천시에서 발생한 화재로 인한 사망자 유가족에게 위로금을 지원하는 것은 제천시의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.

다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)이면서 해당 사업의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서 제천시가 제천시에서 발생한 화재로 인한 사망자 유가족에게 위로금을 지원하는 것이 같은 항 제1호 또는 제4호에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.

우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 재난안전법 제66조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정을 위하여 같은 항 각 호의 지원을 할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 각 호에서 사망자·실종자·부상자 등 피해주민에 대한 구호(제1호) 등을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제3항에 따른 지원의 기준과 관련하여, 사회재난으로서 제60조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 재난에 대해서는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 그런데, 재난안전법 제66조제3항제1호에서 지원대상으로 규정하고 있는 재난의 “피해주민에 대한 구호”는 재난으로 인한 “어려움에 처한 사람을 도와 보호하거나 병자나 부상자를 간호하거나 치료함(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)”을 의미하는 점에 비추어 볼 때, “피해주민에 대한 구호”에는 사회재난인 화재로 인한 사망자 유가족에게 위로금을 지원하는 것이 포함되는 것으로 보이므로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 할 것입니다.

한편, 제천시가 제천시 화재의 피해자 구호를 위하여 별도로 제천시조례안의 입안을 추진하는 경우에 제천시 화재로 인한 사망자 유가족에게 위로금을 지원하도록 하는 내용의 조례안 규정이 상위법령에 위반되지 않아야 하는데, 재난안전법 제66조제3항 단서에서는 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 같은 종류의 보상금 또는 지원금을 지급하거나 사회재난으로 피해를 유발한 원인자가 보험금 등을 지급하는 경우에는 그 보상금, 지원금 또는 보험금 등에 상당하는 금액은 지급하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 위로금 지원의 대상이나 기준 등을 규정할 때에 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 지원하는 보상금 또는 지원금 및 해당 피해를 유발한 원인자가 지급하는 보험금과 중복지원이 되지 않도록 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.

또한, 이 사안처럼 제천시 화재의 피해자에 대하여 특별재난지역으로 선포된 지역의 같은 정도의 피해자 보다 높은 수준의 지원을 하는 결과가 된다면 제천시가 향후 사회재난 피해자 지원에 대한 입법정책을 추진함에 있어서 일관성을 유지하기 힘들 우려가 있는 점, 제천시조례에서 정한 기준 보다 높은 수준의 지원을 하는 것에 대한 합리적인 이유가 없다면 유사한 다른 화재로 인한 사상자에 대한 지원과 관련하여 형평의 문제가 발생할 수 있다는 점 등을 면밀하게 검토할 필요가 있는 것으로 보입니다.

따라서, 제천시가 제천시에서 발생한 화재로 인한 사망자 유가족에게 「제천시 사회재난 및 복구 지원에 관한 조례」에 따른 지원 외에 위로금을 지원하는 내용을 조례에 규정하는 것이 가능하다고 할 것이나, 조례입안 시 중복지원이 되거나 형평성에 반하지 않도록 하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2018. 2. 28. 의견제시 18-0035 참조).


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「재난 및 안전관리 기본법」
제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다.
② ∼ ④ (생 략)
제66조(재난지역에 대한 국고보조 등의 지원) ① 국가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재난의 원활한 복구를 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 비용(제65조제1항에 따른 보상금을 포함한다)의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 지방자치단체, 그 밖의 재난관리책임자에게 보조할 수 있다. 다만, 제39조제1항(제46조제1항에 따라 시·도지사가 하는 경우를 포함한다) 또는 제40조제1항의 대피명령을 방해하거나 위반하여 발생한 피해에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 자연재난
2. 사회재난 중 제60조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포된 지역의 재난
② 제1항에 따른 재난복구사업의 재원은 대통령령으로 정하는 재난의 구호 및 재난의 복구비용 부담기준에 따라 국고의 부담금 또는 보조금과 지방자치단체의 부담금·의연금 등으로 충당하되, 지방자치단체의 부담금 중 시·도 및 시·군·구가 부담하는 기준은 행정안전부령으로 정한다.
③ 국가와 지방자치단체는 재난으로 피해를 입은 시설의 복구와 피해주민의 생계 안정 및 피해기업의 경영 안정을 위하여 다음 각 호의 지원을 할 수 있다. 다만, 다른 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 같은 종류의 보상금 또는 지원금을 지급하거나, 제3조제1호나목에 해당하는 재난으로 피해를 유발한 원인자가 보험금 등을 지급하는 경우에는 그 보상금, 지원금 또는 보험금 등에 상당하는 금액은 지급하지 아니한다.
1. 사망자·실종자·부상자 등 피해주민에 대한 구호
2. 주거용 건축물의 복구비 지원
3. 고등학생의 학자금 면제
4. 자금의 융자, 보증, 상환기한의 연기, 그 이자의 감면 등 관계 법령에서 정하는 금융지원
5. 세입자 보조 등 생계안정 지원
5의2. 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인에 대한 지원
6. 관계 법령에서 정하는 바에 따라 국세·지방세, 건강보험료·연금보험료, 통신요금, 전기요금 등의 경감 또는 납부유예 등의 간접지원
7. 주 생계수단인 농업·어업·임업·염생산업(鹽生産業)에 피해를 입은 경우에 해당 시설의 복구를 위한 지원
8. 공공시설 피해에 대한 복구사업비 지원
9. 그 밖에 제14조제3항 본문에 따른 중앙재난안전대책본부회의에서 결정한 지원 또는 제16조제2항에 따른 지역재난안전대책본부회의에서 결정한 지원
④ 제3항에 따른 지원의 기준은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 재난에 대해서는 대통령령으로 정하고, 사회재난으로서 제60조제4항에 따라 특별재난지역으로 선포되지 아니한 지역의 재난에 대해서는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
⑤ ∼ ⑦ (생 략)