가. 울산광역시 관할구역 내의 역사문화환경 보존지역(각주: 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 역사문화환경 보존지역을 말함.) 중 병영성 역사문화환경 보존지역만을 대상으로 병영 외솔한글·역사·문화마을 조성 및 지원과 해당 지역에 거주하는 주민에 대한 지원사업의 시행 등을 내용으로 하는 울산광역시 조례를 제정할 수 있는지?

나. 「울산광역시 중구 병영 외솔한글·역사·문화마을 조성 및 지원 조례」가 있는 상황에서, 울산광역시 조례로 병영 외솔한글·역사·문화마을 조성 및 지원과 병영성 역사문화환경 보존지역에 거주하는 주민에 대한 지원사업 시행 등에 관한 사항을 규정할 수 있는지?

다. (질의 가 및 질의 나에서 가능하다면) 울산광역시 조례에 병영성 역사문화환경 보존지역에 거주하는 주민에 대한 지원사업 시행 등을 위한 주민추진위원회의 설치, 구성, 사무국의 설치 및 예산 지원 등에 관한 내용을 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가부터 질의 다까지의 공통사항

「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」(이하 “문화유산법”이라 한다) 제13조제1항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)는 지정문화유산(동산에 속하는 문화유산인 경우를 제외함)의 역사문화환경 보호를 위하여 국가유산청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보존지역을 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 울산광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 같은 법 제13조제1항에 따른 역사문화환경 보존지역(이하 “역사문화환경 보존지역”이라 한다)으로 ‘병영성 역사문화환경 보존지역’을 정하고 있습니다.

이 사안에서의 「울산광역시 주민과 함께 역사문화도시로서의 병영외솔한글·역사·문화마을 조성과 주민지원사업 추진에 관한 조례안」(이하 “울산광역시조례안”이라 한다)에서는 ‘병영성 역사문화환경 보존지역’을 대상으로 해당 보존지역에 대한 경관개선(제6조), 해당 보존지역 내 조성된 병영 외솔한글·역사·문화마을(이하 “병영한글마을등”이라 한다)에 대한 시설·환경 개선 사업의 시행(제8조) 및 해당 보존지역에 거주하는 주민에 대한 지원사업(이하 “병영성주민지원사업”이라 한다)의 시행(제15조), 병영한글마을등의 조성과 병영성주민지원사업의 시행을 위한 주민추진위원회(이하 “병영성주민추진위원회”라 한다)의 설립(제18조) 등을 규정하고 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

국가나 지방자치단체가 국민이나 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원 등을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 재정 상태 등에 따라 영향을 받을 수밖에 없다고 할 것이어서 제도 목적 달성을 위하여 일부 사람이나 지역에 한정하여 지원 정책을 시행하는 등 정책적 구현방법은 사안별로 선택할 수 있을 것이나, 그 차등 지원은 합리적 기준에 따라야 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결례 취지 및 법제처 2012. 7. 12. 의견제시 12-0189 참조).

따라서, 질의 요지에 대해 울산광역시가 조례 제정의 필요성, 해당 조례 제정과 관련한 주민의 인식이나 지원에 따른 울산광역시 관할구역에 소재하는 다른 역사문화환경 보존지역과의 형평성 등을 판단해야 할 것이고, 그 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.

참고로, 울산광역시조례안 제15조에서는 시장이 병영성주민지원사업 계획을 수립·시행하도록 하면서(제1항), 해당 사업의 종류로 복리 증진사업(제2항제1호), 주택 수리 등 주거환경 개선사업(제2항제2호) 등을 규정하고 있는데, 이는 문화유산법 제13조의2제1항 및 제2항과 동일하므로, 상위법령에서 규정하고 있는 사항을 조례에 재기재하는 것은 법체계상 바람직하지 않아 보입니다(각주: 법제처 2025. 10. 14. 의견제시 25-0368 참조). 이에 따라, 같은 조례안에 같은 법 제13조의2, 같은 법 시행령 제7조의3 등에서 규정한 사항과 중복되지 않도록 하여, 병영성주민지원사업의 시행 등에 필요한 사항을 규정할 필요가 있는 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 나에 대하여

울산광역시 중구에서는 「울산광역시 중구 병영 외솔한글·역사·문화마을 조성 및 지원 조례」(이하 “중구조례”라 한다)를 규율하고 있는데, 중구조례가 있는 상황에서 울산광역시조례안으로 병영한글마을등 조성 및 지원과 병영성주민지원사업의 시행 등에 관한 사항을 규정할 수 있는지 살펴보겠습니다.

먼저, 중구조례를 살펴보겠습니다. 같은 조례는 병영지역의 역사성과 문화자원을 계승·활용하여 특성 있는 공간으로 병영한글마을등 조성 등을 목적으로(제1조), 울산광역시 중구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 병영한글마을등의 경관을 저해하는 시설·환경 개선 등의 시책을 수립하고(제4조제1항), 병영한글마을등 조성·지원을 위한 기본계획을 수립하며(제5조제1항), 주민들이 병영한글마을등 조성 주민추진위원회 설립 및 구성 등을 하고(제7조 및 제8조), 구청장이 병영한글마을등 조성을 위한 행정적·재정적 지원(제11조)을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.

다음으로, 울산광역시조례안을 살펴보겠습니다. 같은 조례안에서는 역사문화도시로서 병영한글마을등의 조성과 병영성주민지원사업의 추진 등을 목적으로(제1조), 시장이 병영성 역사문화환경 보존지역 등에 대한 실태조사를 실시하고(제3조), 병영한글마을등 조성을 위한 환경 개선 사업 등을 추진하며(제8조 및 제9조), 병영성주민지원사업을 시행할 수 있도록 하고(제15조), 주민들이 병영성주민추진위원회 설립 및 구성(제18조 및 제19조) 등을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.

이러한 울산광역시조례안과 중구조례를 비교해 보면, 입법 목적, 병영한글마을등의 환경 개선 등을 위한 기본계획의 수립 및 관련 사업 추진 등에서 울산광역시조례안과 중구조례 간 유사한 규정들이 있고, 병영성 역사문화환경 보존지역 등에 대한 실태조사나 주민추진위원회의 구성 등에서 울산광역시조례안과 중구조례 간에 달리 규정한 사항도 있는 것으로 보입니다.

한편, 「지방자치법」 제2조제1항에 따라 지방자치단체는 그 종류를 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(제1호)와 시, 군, 구(제2호)로 구분하고 있고, 그 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으로 볼만한 특별한 사정이 없는 한 법령에서 “지방자치단체” 용어를 사용하여 규정하고 있는 경우에는 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미하는 것으로 볼 수 있는데(각주: 법제처 2011. 12. 8. 회신 11-0581 해석례 참조), 같은 법 제13조제2항제5호라목에서는 그 종류를 구분하지 않고 지방자치단체 사무의 예시로 ‘지방문화·예술의 진흥’을 규정하고 있습니다.

이 사안에서, 문화유산법 제13조의2에서는 시·도지사가 국가유산청장과 협의하여 역사문화환경 보존지역에 거주하는 주민의 생활환경을 개선하고 복리를 증진하기 위한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 한다) 계획을 수립·시행하고(제1항), 시·도지사가 주민지원사업 계획수립 과정에 역사문화환경 보존지역의 주민 의견을 청취하여, 그 의견을 반영하도록 노력할 것을 규정하고 있습니다(제3항). 또한, 같은 법 시행령 제7조의3에서는 시·도지사가 주민지원사업에 관한 계획을 수립·시행하려면 주민지원사업의 목적 등이 포함된 사업계획서를 작성하여 국가유산청장과 협의하고(제1항), 시·도지사가 주민 의견을 청취하려는 경우에는 해당 시·도의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 주민지원사업 계획의 주요내용을 공고하여 주민 의견을 청취하도록 규정하고 있습니다(제4항 전단). 이와 같은 문화유산법 등의 규정들을 종합해 보면, 주민지원사업은 시·도지사가 시행하는 사무로 보아야 할 것이고, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 같은 법 제13조의2, 같은 법 시행령 제7조의3 등에서 규정한 사항과 중복되지 않도록 하여, 주민지원사업의 시행 등에 필요한 사항을 울산광역시 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

따라서, 질의 요지에 대해 울산광역시 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

라. 질의 다에 대하여

우선, 울산광역시조례안 제19조에서 병영성주민추진위원회의 구성에 관한 사항은 정관이나 회칙으로 정하도록 규정하면서(각 호 외의 부분), 병영성주민추진위원회는 병영한글마을등 조성을 위한 활동 경력이 있는 사람(제1호), 병영성 복원, 정비운동에 참여한 경험이 있는 사람(제2호) 등으로 구성하도록 규정하고 있고, 같은 조례안 제20조에서 병영성주민추진위원회의 기능(업무)으로 문화유산 관리·보존·해설활동 등(제2호), 축제 등 주민 공동의 행사에 관한 사항(제6호), 시장에게 병영한글마을등 조성과 관련한 정책 제안(제7호) 등을 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 조례안 제21조에서 병영성주민추진위원회의 위원장(이하 “위원장”이라 한다)은 필요한 경우 사무국을 설치하여 사무를 보조할 수 있고(제1항), 위원장은 예산의 범위에서 실비를 지급할 수 있으며(제2항), 시장은 병영성주민추진위원회의 운영 등에 대해 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다(제22조).

이와 같은 병영성주민추진위원회와 관련된 규정들을 종합해 보면, 병영성주민추진위원회는 그 성격이 정관이나 회칙에 따라 병영한글마을등과 관련한 여러 활동 경험이 있는 사람 등이 자율적으로 참여하여 구성하는 조직으로 보이는데, 그 구성, 기능 및 사무국 설치 등에서 자율적으로 운영되어야 할 병영성주민추진위원회를 조례로 설치·운영하려는 것은 바람직하지 않는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2015. 10. 6. 의견제시 15-0262 참조).

그리고, 같은 조례안 제22조 중 ‘운영 등에 대해 지원’의 의미가 시장이 병영성주민추진위원회에 운영비나 기능(사업) 수행에 필요한 사업비를 지원하는 것일 경우 그 지원이 가능한지를 살펴보겠습니다.

먼저, 운영비 지원에 관해 살펴보면, 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제6조제2항 전단에서 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없도록 규정하고 있는데, 같은 항 전단 중 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”란 법령에서 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있도록 명시하고 있거나 적어도 그에 상응하는 명문의 규정이 있는 경우로 한정하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2022. 7. 28. 회신 22-0051 해석례 참조). 이와 관련하여, 문화유산법 등의 법령에서 주민추진위원회에 대한 운영비 지원을 규정하고 있지 않으므로, 울산광역시조례안에 병영성주민추진위원회에 운영비를 지원하는 규정을 두는 것만으로 지방보조금법 제6조제2항 전단에서의 “법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 법제처 2015. 10. 6. 의견제시 15-0262 참조).

다음으로, 사업비 지원에 관해 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 지방자치단체가 기부·보조나 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 시장이 병영성주민추진위원회에 사업비를 지원하기 위해서는 같은 법 제17조제1항 각 호의 요건에 해당되어야 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 11. 28. 의견제시 24-0428 참조).

이와 관련하여, 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 항 제1호에 해당하려면 개별적인 법률의 근거가 필요한데, 이 사안과 관련성이 있는 법률인 문화유산법 등에서 주민추진위원회에 대한 사업비 지원을 할 수 있는 규정을 두고 있지 않고, 그 밖에 해당 내용을 규정하고 있는 다른 개별 법률도 없는 것으로 보입니다.

이어서, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있습니다. 이에 해당하는지는 보조금(사업비 지원) 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것이므로(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조), 울산광역시에서 재정적 상황, 병영성주민추진위원회에 대한 사업비 지원 필요성과 병영성주민추진위원회 등의 특정 조직이나 단체에 대한 사업비 지원에 따른 다른 조직이나 단체와의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.

따라서, 질의 요지에 대해 울산광역시조례안에 병영성주민추진위원회의 구성 등에 관한 사항을 규정하는 것은 바람직하지 않아 보이고, 병영성주민추진위원회에 대한 사업비 지원을 조례에 규정하는 것은 울산광역시가 앞서 언급한 사항들을 종합적으로 고려한 정책적 판단을 하여 그 판단에 따라 조례 규정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」
제13조(역사문화환경 보존지역의 보호) ① 시·도지사는 지정문화유산(동산에 속하는 문화유산을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 역사문화환경 보호를 위하여 국가유산청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보존지역을 정하여야 한다.
② ～ ⑧ (생 략)
제13조의2(주민지원사업 계획 수립·시행) ① 시·도지사는 국가유산청장과 협의하여 역사문화환경 보존지역에 거주하는 주민의 생활환경을 개선하고 복리를 증진하기 위한 지원사업(이하 “주민지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립·시행할 수 있다.
② 주민지원사업의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 복리증진사업
2. 주택수리 등 주거환경 개선사업
3. 도로, 주차장, 상하수도 등 기반시설 개선사업
4. 그 밖에 시·도지사가 주민지원사업으로서 필요하다고 인정하는 사업
③ 시·도지사는 주민지원사업 계획 수립 과정에 역사문화환경 보존지역의 주민 의견을 청취하고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지에 따른 주민지원사업에 관한 계획의 수립·시행 절차, 지원대상·기준, 의견수렴 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률 시행령」
제7조의3(주민지원사업 계획의 수립·시행절차 등) ① 시·도지사는 법 제13조의2제1항에 따른 주민지원사업(이하 “주민지원사업”이라 한다)에 관한 계획을 수립·시행하려면 다음 각 호의 사항을 포함한 사업계획서를 작성하여 국가유산청장에게 협의를 요청해야 한다.
1. 주민지원사업의 목적
2. 주민지원사업의 필요성 및 개요
3. 주민지원사업의 대상지역 및 그 주변지역의 현황과 특성
4. 주민지원사업의 내용 및 추진계획
5. 법 제13조의2제3항에 따른 주민 의견 청취 결과
6. 주민지원사업 비용 및 재원 조달 방안
7. 그 밖에 시·도지사가 주민지원사업 계획의 수립·시행에 필요하다고 인정하는 사항
② 주민지원사업의 지원대상은 제4항 전단에 따른 공고 당시 법 제13조제1항에 따른 역사문화환경 보존지역(이하 “역사문화환경 보존지역”이라 한다)에 거주하는 주민으로서 역사문화환경 보존지역을 관할하는 특별자치시·특별자치도·시·군·구(자치구를 말한다)에 주민등록이 되어 있으면서 해당 역사문화환경 보존지역에 토지 또는 건축물을 소유하고 있는 주민으로 한다.
③ 시·도지사는 주민지원사업 계획을 수립할 때에는 다음 각 호의 기준을 고려해야 한다.
1. 역사문화환경 보존지역 및 그 주변 경관에 미치는 영향이 적을 것
2. 주민의 생활환경 개선 및 복리 증진의 실효성이 클 것
④ 시·도지사는 법 제13조의2제3항에 따라 주민 의견을 청취하려는 경우에는 해당 시·도의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 주민지원사업 계획의 주요내용을 공고하여 주민 의견을 청취해야 한다. 이 경우 시·도지사는 충분한 의견을 수렴하기 위하여 필요한 경우 공청회를 개최할 수 있다.
⑤ 국가유산청장은 주민지원사업의 추진상황을 점검할 수 있으며, 시·도지사에게 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다.
⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 주민지원사업 계획의 수립·시행 절차 등에 필요한 사항은 국가유산청장이 정하여 고시한다.