가. 지방의회의원이 발의하여 군수에게 정책 결정 및 집행 과정에서 주민 참여와 소통이 보장될 수 있도록 노력할 책무를 부여하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

나. 지방의회의원이 발의하여 주민의 의견을 청취할 필요가 있다고 인정되는 경우 군수로 하여금 주민의견 조사를 실시할 수 있도록 하고, 조사완료일부터 일정 기간 내에 그 결과를 공표하도록 노력하게 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

다. 지방의회의원이 발의하여 주민이 군수에게 군의 정책에 대한 주민참여회 개최를 요청할 수 있도록 하고, 그 요청에 따른 주민참여회 개최가 곤란한 경우 군수로 하여금 별도의 방법으로 주민 의견을 수렴할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

라. 지방의회의원이 발의하여 군수로 하여금 주민의 생활과 권리에 밀접한 영향을 미치는 사업·정책 등에 대하여 주민이 충분히 알 수 있도록 사전에 통지하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

라. 질의 라에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가, 질의 나, 질의 다 및 질의 라의 공통사항

「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조). 또한 「지방자치법」 상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이고(각주: 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체의 장의 고유권한이 아닌 사항에 대해서도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」 의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

나. 질의 가에 대하여

‘진안군 주민참여 기본 조례안’(이하 “진안군조례안”이라 한다) 제3조에서는 진안군수(이하 “군수”라 한다)로 하여금 정책개발 과정에서 주민참여가 이루어질 수 있도록 정책소통에 노력하도록 하고, 정책의 결정 및 집행 과정에서 주민이 의견을 제시할 수 있는 여건 조성을 위해 노력하도록 하는 등 군수에게 정책 결정 및 집행 과정에서 주민 참여와 소통이 보장될 수 있도록 노력할 책무를 부여하고 있는데, 이러한 내용이 군수의 집행권한을 침해하는지 문제가 됩니다.

행정절차에 관한 일반법인 「행정절차법」에서 행정청은 행정과정에서 국민의 의견을 적극적으로 청취하고 이를 반영하도록 노력하여야 하고, 국민에게 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다(제52조제1항 및 제2항)는 등의 내용을 규정하고 있고, 진안군조례안 제3조는 진안군수로 하여금 정책 결정 및 집행 과정에서 특정한 절차나 방법으로 주민 참여와 소통을 보장하도록 강제하려는 것이라기보다는 정책 과정에서 주민 참여를 촉진시키기 위한 군수의 추상적인 노력의무를 규정하려는 것으로 보이는 점에 비추어 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 군수의 집행권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보이지는 않습니다.

따라서, 지방의회의원이 발의하여 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

다. 질의 나에 대하여

진안군조례안 제5조에서는 군수는 주민의 의견을 직접 청취할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 주민의견조사를 실시할 수 있다고 규정하면서(제1항), 군수는 주민의견조사 결과를 조사 완료일부터 15일 이내에 군 홈페이지를 통한 게시 등 안 제7조에 따른 방법 중 하나로 공표하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는데(제2항), 이러한 내용이 관계 법령에 위배되거나 진안군수의 집행권한을 침해하는지 문제가 됩니다.

먼저, 진안군조례안 제5조제1항에서는 주민의 의견을 직접 청취할 필요가 있는지에 대한 판단 및 그러한 필요가 있다고 인정되는 경우 주민의견조사 실시에 관한 결정 권한을 군수에게 부여하고 있습니다. 해당 규정에 따른 주민의견조사는 행정과정에서의 국민 참여를 활성화하려는 「행정절차법」 제52조의 취지에 부합할 뿐만 아니라, 군수에게 그 실시 여부에 대한 재량이 부여되어 있으므로 군수의 집행권한을 침해하는 것으로 보이지 않습니다.

다음으로, 진안군조례안 제5조제2항에 따른 주민의견조사 결과 공표와 관련하여 관계 법령을 살펴보면, 행정절차에 관한 일반법인 「행정절차법」에서는 행정청으로 하여금 청문·공청회 등 의견청취(제22조)나 행정예고(제46조)를 통해 조사된 주민 등의 의견을 일정 기간 안에 공표하도록 하는 내용을 규정하고 있지 않고, 「전자정부법」 제31조에서도 행정기관등의 장에게 소관 법령의 제정·개정, 「행정절차법」 제46조제1항에 따른 행정예고를 하여야 하는 사항, 그 밖에 법령에서 공청회·여론조사 등을 하도록 한 사항에 관하여 정보통신망을 통한 의견수렴 절차를 병행하도록 하면서 해당 의견수렴의 결과를 일정 기간 안에 공표하도록 하는 내용까지 규정하고 있지는 않습니다. 이러한 규정 내용에 비추어 볼 때 주민의견조사는 행정기관이 정책 과정에서 이해관계자인 주민의 의견을 반영하기 위해 실시하는 것으로, 행정기관이 법령 또는 정책상 필요에 따라 주민의 의견을 조사했다면 이후 정책의 결정·집행 시 이를 반영하는 것으로 그 주민의견조사의 목적을 다한 것으로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2013. 8. 28. 의견제시 13-0247, 법제처 2013. 3. 28. 의견제시 13-0086 참조).

그런데, 진안군조례안 제5조제2항은 진안군수에게 주민의견조사 후 그 결과를 공표하도록 ‘노력할 의무’를 부여하는 규정으로서, 같은 조 제1항에서 주민의견조사의 실시 자체를 군수의 재량사항으로 규정하려는 점에 비추어 볼 때, 해당 규정이 주민의견조사 결과를 일정 기간 내에 공표하도록 하는 규정을 두지 않은 관계 법령의 취지에 어긋난다거나 군수의 집행권한을 본질적으로 침해한다고 단정하기는 어려울 것입니다. 다만, 진안군조례안 제5조제2항에서 주민의견조사 완료일부터 “15일 이내”라는 한정된 기간을 명시하여 결과를 공표하도록 노력할 의무를 부여하는 것은 추상적인 노력의무를 넘어 실질적으로 해당 기간 안에 결과를 공표할 구체적인 의무를 부여하는 것과 같아 적절하지 않으므로, 같은 조 제1항에서 주민의견조사의 실시 여부에 관하여 군수에게 재량을 부여하는 취지가 퇴색되지 않도록 자치법규 입안 시 유의하시기 바랍니다.

라. 질의 다에 대하여

진안군조례안 제6조제1항 및 제2항에서는 주민은 18세 이상 주민 100명 이상의 연서를 제출함으로써 군수에게 주민참여회 개최를 요청할 수 있도록 규정하고 있고, 제3항에서는 군수는 제1항에 따라 요청된 주민참여회의 개최가 곤란한 경우 별도의 방안으로 주민 의견을 수렴할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 내용이 「행정절차법」 등 관계 법령에 위배되거나 진안군수의 집행권한을 침해하는지 문제가 됩니다.

진안군조례안 제2조제3호에서는 “주민참여회”란 설명회·공청회·토론회 등 주민 의견 수렴을 목적으로 개최되는 공개 회의를 말한다고 규정하고 있습니다. 이에 따르면 주민참여회는 「행정절차법」 제2조제6호에서 행정청이 공개적인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자등, 전문지식과 경험을 가진 사람, 그 밖의 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차로 정의하고 있는 ‘공청회’ 및 행정청의 정책 등을 주민에게 널리 알리기 위해 실시하는 같은 법 제46조제1항에 따른 ‘행정예고’ 제도와 관련이 있어 보입니다.

「행정절차법」은 행정절차에 관한 일반법으로서 다른 법률에 행정절차에 관하여 특별한 규정이 없으면 「행정절차법」에 따르도록 하고 있는데(제3조제1항), 같은 법 제22조제2항에서 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등(각주: 법령 또는 자치법규를 말함(「행정절차법」제2조제1호나목 참조))에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우(제1호)나 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우(제2호) 및 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수(각주: 「행정절차법 시행령」 제13조의3제3항에서 ‘30명’으로 규정하고 있음) 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우(제3호)에는 공청회를 개최한다고 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 법 제46조 및 제47조에서 행정청은 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항 등에 대한 정책, 제도 및 계획을 수립·시행하거나 변경하려는 경우에는 행정예고를 하여야 한다고 규정하면서, 이 경우 공청회를 개최할 수 있다고 규정(각주: 「행정절차법」제47조에서 행정예고 시 입법안에 대한 공청회 개최를 규정하고 있는 제45조를 준용하도록 규정하고 있음)하고 있으며, 같은 법 제52조 및 같은 법 시행령 제25조의2제1항에서 행정청은 행정과정에 국민의 참여를 확대하기 위하여 청문, 공청회, 의견제출과 그 밖의 토론회, 설명회 등과 같이 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이러한 규정들을 종합해 볼 때, 행정청이 처분 등 일정한 행위를 할 때 다른 법령에서 의무적으로 공청회를 개최하도록 규정하는 경우가 아닌 한 공청회 개최 여부, 개최 대상 및 횟수 등 공청회의 개최와 관련된 권한은 지방자치단체의 장의 권한인 것으로 보입니다(각주: 법제처 2020. 10. 13. 의견제시 20-0254, 법제처 2020. 4. 7. 의견제시 20-0052 참조).

한편, 진안군조례안 제6조제1항에서는 주민이 군수에게 주민참여회 개최를 요청할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 그 요청에 따라 군수가 반드시 주민참여회를 개최해야 한다고 규정하고 있지는 않아 공청회 개최에 관한 군수의 권한을 본질적으로 침해한다고 보기 어려울 것입니다. 다만, 같은 조 제3항에서 주민참여회 개최가 곤란한 경우 별도의 방안으로 주민 의견을 수렴할 수 있도록 하는 규정의 취지가 주민참여회가 아닌 별도의 방안을 통해서라도 반드시 의견을 수렴하도록 하되 어떠한 방안을 선택할지에 대해서만 군수의 재량을 허용하려는 취지라면 군수의 집행권한을 침해할 소지가 있을 것입니다.

아울러, 「행정절차법」 제22조제2항제3호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조의3에 따르면 행정청은 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 국민 다수의 생명, 안전 및 건강에 큰 영향을 미치는 처분이나 소음 및 악취 등 국민의 일상생활과 관계되는 환경에 큰 영향을 미치는 처분에 대하여 30명 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우 공청회를 개최해야 합니다. 그런데, 진안군조례안 제6조제2항에서는 18세 이상 주민 100명 이상의 연서를 제출함으로써 주민참여회를 요청할 수 있도록 규정하고 있어 「행정절차법 시행령」 제13조의3제1항 각 호의 처분과 관련한 주민참여회의 요청에 대해서 「행정절차법」보다 더 강화된 요건을 규정하려는 것으로 오해될 소지가 있어 보이므로, 자치법규 입안 시 이러한 점을 유의하시기 바랍니다.

마. 질의 라에 대하여

진안군조례안 제7조제1항 및 제2항에서는 군수는 총사업비 10억원 이상의 예산이 투입되는 사업, 5천만원 이상의 연구용역, 다수 주민과 관련된 자치법규의 제정·개정 및 폐지 사항 등에 대해 관련 주민이 충분히 알 수 있도록 사전에 통지해야 한다고 규정하고 있는데, 이러한 사전 통지는 진안군의 주요 사업이나 정책을 주민에게 널리 알리기 위한 것으로서 그 목적에 비추어 볼 때 「행정절차법」 제46조에 따른 행정예고 제도와 관련이 있어 보입니다.

「행정절차법」 제46조제1항에서는 행정청은 정책, 제도 및 계획(이하 “정책등”이라 한다)을 수립·시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다고 규정하면서, 신속하게 국민의 권리를 보호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴급한 사유로 예고가 현저히 곤란한 경우(제1호), 법령등의 단순한 집행을 위한 경우(제2호), 정책등의 내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우(제3호), 정책등의 예고가 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 상당한 경우(제4호)에는 예고를 하지 아니할 수 있다고 규정함으로써, 행정예고를 실시하지 않을 수 있는 예외 사유의 판단을 행정청의 재량사항으로 규정하고 있는 것으로 보입니다.

이 사안에서 진안군조례안 제7조에 따른 사전 통지가 「행정절차법」 제46조제1항 각 호에 따른 행정예고 실시 예외에 관한 군수의 재량을 배제하려는 취지의 제도라면, 행정예고를 실시하지 않을 수 있는 예외 사유의 판단을 행정청의 재량사항으로 규정하고 있는 「행정절차법」에 위배될 소지가 있어 보입니다. 만일, 그러한 취지가 아니라고 하더라도 진안군조례안 제7조에 따른 사전 통지의 대상이 「행정절차법」에 따라 행정예고를 해야 하는 사항에 해당한다면 행정예고를 통해 주민에게 정책에 관한 정보가 사전에 전달될 수 있을 것이므로 진안군조례안에서 별도로 사전 통지에 관한 사항을 규정할 실익이 없을 것으로 보이고(각주: 법제처 2013. 3. 28. 의견제시 13-0086 참조), 나아가 행정예고를 한 사항에 대해 추후 정책 집행 단계에서 중복해서 관련 사항을 통지하도록 하는 의무까지 군수에게 부과하려는 취지라면 이는 군수의 집행권한을 침해할 소지가 있어 보이는 점 등을 고려하여 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「행정절차법」
제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다.
1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우
가. 인허가 등의 취소
나. 신분·자격의 박탈
다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소
② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다.
1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우
2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우
3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우
③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다.
⑤·⑥ (생 략)
제46조(행정예고) ① 행정청은 정책, 제도 및 계획(이하 “정책등”이라 한다)을 수립·시행하거나 변경하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다.
1. 신속하게 국민의 권리를 보호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴급한 사유로 예고가 현저히 곤란한 경우
2. 법령등의 단순한 집행을 위한 경우
3. 정책등의 내용이 국민의 권리·의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우
4. 정책등의 예고가 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 상당한 경우
② 제1항에도 불구하고 법령등의 입법을 포함하는 행정예고는 입법예고로 갈음할 수 있다.
③ 행정예고기간은 예고 내용의 성격 등을 고려하여 정하되, 20일 이상으로 한다.
④ 제3항에도 불구하고 행정목적을 달성하기 위하여 긴급한 필요가 있는 경우에는 행정예고기간을 단축할 수 있다. 이 경우 단축된 행정예고기간은 10일 이상으로 한다.
제52조(국민참여 활성화) ① 행정청은 행정과정에서 국민의 의견을 적극적으로 청취하고 이를 반영하도록 노력하여야 한다.
② 행정청은 국민에게 다양한 참여방법과 협력의 기회를 제공하도록 노력하여야 하며, 구체적인 참여방법을 공표하여야 한다.
③ ∼ ⑥ (생 략)