가. 연천군수가 비영리 공익활동을 수행하는 법인이나 단체의 활동에 대해 행정지원 및 보조금을 지원하는 것이 「지방자치법」 제28조에 따른 자치사무의 범위에 해당하는지?

나. 군이 중점적으로 추진하는 정책·시책 또는 지역 현안과 관련된 비영리민간단체의 공익활동을 지원 대상에 포함하는 경우 어떻게 규정하는 것이 적절한지?

다. “군수가 필요하다고 인정하는 사업”과 같이 포괄적으로 위임된 지원 규정이 비영리민간단체의 자율성을 침해하거나 보조금 지원에 있어 평등원칙에 반하는 것으로 해석될 소지가 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나·다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 2017. 9. 21. 선고 2016추5186판결, 법제처 2025. 4. 15. 의견제시 25-0103, 법제처 2025. 9. 16. 의견제시 25-0311 참조).
질의하신 「연천군 비영리민간단체 지원에 관한 조례」(이하 “연천군조례”라 한다) 개정안에는 보조금 지원 대상인 비영리민간단체의 범위를 「비영리민간단체 지원법」(이하 “비영리단체법”이라 한다)에 따라 등록한 비영리민간단체 외에 비영리 공익활동을 수행하는 법인이나 단체를 추가하여 비영리단체법보다 지원 대상을 확대하고 있습니다.
비영리단체법 제3조에서는 국가 또는 지방자치단체는 비영리민간단체의 고유한 활동영역을 존중하여야 하며 창의성과 전문성을 발휘하여 공익활동에 참여할 수 있도록 적극 노력하여야 한다고 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞는 지원을 실시하는 것을 용인하는 취지라고 보아야 할 것입니다. 따라서 연천군조례와 같이 연천군에 주된 사무소가 소재한 비영리민간단체 등(제2조)의 지역복지 활동, 지역경제 활성화 사업 등(제4조)을 지원하는 것은 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목 및 제3호차목의 주민복지나 지역산업의 육성에 관한 것으로서 자치사무에 해당한다고 할 것입니다.

나. 질의 나·다에 대하여

주민에 대한 지원 등을 정하는 급부적 조례는 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정됩니다. 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 평등의 원칙에 위반된다고 할 수는 없습니다. 또한 급부적 조례에서는 대부분 지방자치단체의 재정상황 등을 고려하여 지원대상을 일정한 범위의 주민으로 한정하게 되는데, 그 지원범위를 정하는 기준이 합리적이라면 일정한 범위의 주민만을 지원대상으로 한정하고 있다는 이유만으로 평등의 원칙에 위배된다고 할 수는 없을 것입니다(각주: 『2022년자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 71～72쪽 참조).
다만, 이 경우에도 연천군에서 비영리민단단체에 지원하려는 보조금 지원 사업의 내용과 지원대상의 합리성, 연천군의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 여부를 검토한 후 연천군의 판단에 따라 결정하여야 할 것으로 보입니다.
더불어 지방보조금의 지급근거를 조례에 규정할 때에는 그 상대방과 대상 사업(또는 행위)를 적시하는 것이 일반적이며, 이 경우에도 지원 대상 및 지원 기준을 일반 주민들도 알 수 있도록 명확히 규정하는 것이 바람직합니다. 이런 점을 고려하면 연천군조례에서 지원 대상을 “군이 중점적으로 추진하는 정책·시책사업”이나 “그 밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사업”과 같이 조례 규정만으로 그 사업의 내용이나 사업범위를 알 수 없도록 규정하는 것은 적절하지 않은 면이 있으므로, 조례에서 구체적인 기준을 정하거나 사업의 예시를 열거하는 등의 방법으로 그 범위의 대강이라도 알 수 있도록 규정하는 것이 필요할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176판결 참조). 나아가, 특정 사안에 대하여 재정 지원을 하는 결과 특정 단체가 지원을 받게 되는 경우 지원을 받지 못하는 다른 단체와 비교하여 형평성의 문제가 제기되지 않도록 조례의 규정은 그 지원의 필요성과 우선성에 관한 합리적인 설명이 가능한 범위에서 정하는 것도 필요할 것입니다(각주: 법제처 2018. 3. 6. 의견제시 18-0029., 『2022년자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 117·118쪽 참조).


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

○ 관련 법령

「비영리민간단체 지원법」
제4조(등록) ① 이 법이 정한 지원을 받고자 하는 비영리민간단체는 그의 주된 공익활동을 주관하는 중앙행정기관의 장, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)나 「지방자치법」 제198조제2항제1호에 따른 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다)의 장에게 등록을 신청하여야 하며, 등록신청을 받은 중앙행정기관의 장, 시·도지사나 특례시의 장은 그 등록을 수리하여야 한다.
② 중앙행정기관의 장, 시·도지사나 특례시의 장은 비영리민간단체가 제1항에 따라 등록된 경우에는 관보 또는 공보에 이를 게재함과 동시에 행정안전부장관에게 통지하여야 한다. 등록을 변경한 경우에도 또한 같다.

제5조(비영리민간단체에 대한 지원 등) ① 비영리민간단체의 활동은 자율성이 보장되어야 한다.
② 행정안전부장관, 시·도지사나 특례시의 장은 공익활동에 참여하는 비영리민간단체에 대하여 필요한 행정지원 및 이 법이 정하는 재정지원을 할 수 있다.