가. 지방의회 의원이 발의하여 공무직 근로자가 육아휴직을 하는 경우, 육아휴직기간 동안 지급받는 육아휴직급여 외에 별도의 지원금을 지급하기 위한 조례를 제정할 수 있는지?

나. 지방의회 의원이 발의하여 위와 같은 조례를 제정하는 것이 지방자치단체장의 인사권을 침해하는 것인지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 법령에 위반되지 않는 범위에서 자치사무와 단체사무에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다.

이 사안과 관련하여, 공무직 근로자는 지방자치단체의 장이 「지방자치법」 제118조에 따라 지휘·감독하는 소속 직원으로서 「근로기준법」 등 근로관계 법령에 따라 사용자의 지위에서 채용하고 관리하는 근로자로 볼 수 있고, 이러한 근로자를 관리하는 것은 「지방자치법」 제13조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있습니다(각주: 법제처 2021. 3. 10. 의견제시 21-0081 참조). 또한, 관련 법령인 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률」(이하 “남녀고용평등법”이라 한다) 제4조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 일·가정의 양립을 위한 근로자와 사업주의 노력을 지원하여야 하며 일·가정의 양립 지원에 필요한 재원을 조성하고 여건을 마련하기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으므로, 공무직 근로자에게 일·가정의 양립을 지원하기 위한 사항은 지방자치단체의 사무로 볼 수 있을 것입니다.

한편, 남녀고용평등법 제19조에 따르면 사업주는 임신 중인 여성 근로자가 모성을 보호하거나 근로자가 만 8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀를 양육하기 위하여 휴직을 신청하는 경우에 이를 허용하도록 하고 있으며, 같은 법 제20조에서 국가는 사업주가 근로자에게 육아휴직을 허용한 경우 근로자의 생계비용과 사업주의 고용유지비용의 일부를 지원할 수 있고, 일·가정의 양립을 지원하기 위한 조치를 도입하는 사업주에게 세제 및 재정을 통한 지원을 할 수 있도록 규정하고 있는데, 근로자의 일과 가정의 양립을 지원하고 국민의 삶의 질 향상에 이바지 하려는 이 법의 취지를 고려하면 육아휴직에 대해 급여 등 법적 지원 외에 다른 지원 자체를 배제하려는 것은 아닌 것으로 판단됩니다.

따라서, 공무직 근로자에 대해 육아휴직기간 동안 「고용보험법」에 따른 육아휴직급여 외에 별도의 지원금을 지원할 수 있도록 하는 사항은 자치사무로 검토될 수 있으며, 지방자치단체의 정책적 판단에 따라 조례로 정할 수 있을 것으로 보이고, 지원에 대한 구체적인 집행은 지방자치단체의 장의 재량에 따라 이루어질 수 있을 것으로 보입니다.


나. 질의 나에 대하여

「지방자치법」에서는 의결기관으로서 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하면서 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등을 통해 지방자치단체의 장의 사무집행을 통제할 수 있게 하고, 지방자치단체의 장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없으면 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다.(각주: 법제처 2025. 11. 19. 의견제시 25-0395 참조)

이 사안과 관련된 규정을 살펴보면, 「지방자치법」 제118조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘·감독하고, 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지고 있는데, 공무직 근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로, 지방자치단체의 장에게 공무직 근로자의 인사관리에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 수 있습니다. 그러나 이러한 공무직 근로자의 관리에 관한 사무는 같은 법 제13조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무에 해당된다고 할 수 있고, 또한 「지방자치법」 또는 「근로기준법」 등에서 공무직 근로자의 관리 등에 관한 조례안의 제안권을 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여하는 내용을 규정하고 있지는 않습니다.(각주: 법제처 2019. 7. 19. 의견제시 19-0195 참조)

이상과 같은 점을 종합해볼 때, 이 사안에서 공무직 근로자에게 지원하려는 사항은 임면·훈련·징계 등의 지방자치단체의 장에게 부여된 인사권과는 구분되는 소속 직원에 대한 복지 지원에 관한 사항으로, 지방의회 의원이 발의하여 공무직 근로자에 대해 육아휴직기간 동안 육아휴직급여 외에 별도의 지원금을 지원할 수 있도록 하는 조례를 지방의회 의원이 발의하는 것이 지방자치단체의 장의 인사권이나 관련 조례안의 발의권을 침해한다고 보기는 어려워 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
2. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제118조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원(지방의회의 사무직원은 제외한다)을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다.

「남녀고용 평등과 일·가정 양립 지원에 관하 법률」
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 이 법의 목적을 실현하기 위하여 국민의 관심과 이해를 증진시키고 여성의 직업능력 개발 및 고용 촉진을 지원하여야 하며, 남녀고용평등의 실현에 방해가 되는 모든 요인을 없애기 위하여 필요한 노력을 하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 일·가정의 양립을 위한 근로자와 사업주의 노력을 지원하여야 하며 일·가정의 양립 지원에 필요한 재원을 조성하고 여건을 마련하기 위하여 노력하여야 한다.
제19조(육아휴직) ① 사업주는 임신 중인 여성 근로자가 모성을 보호하거나 근로자가 만 8세 이하 또는 초등학교 2학년 이하의 자녀(입양한 자녀를 포함한다. 이하 같다)를 양육하기 위하여 휴직(이하 “육아휴직”이라 한다)을 신청하는 경우에 이를 허용하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 육아휴직의 기간은 1년 이내로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 근로자의 경우 6개월 이내에서 추가로 육아휴직을 사용할 수 있다.
1. 같은 자녀를 대상으로 부모가 모두 육아휴직을 각각 3개월 이상 사용한 경우의 부 또는 모
2. 「한부모가족지원법」 제4조제1호의 부 또는 모
3. 고용노동부령으로 정하는 장애아동의 부 또는 모
③ 사업주는 육아휴직을 이유로 해고나 그 밖의 불리한 처우를 하여서는 아니 되며, 육아휴직 기간에는 그 근로자를 해고하지 못한다. 다만, 사업을 계속할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ ∼ ⑥ (생 략)
제20조(일·가정의 양립을 위한 지원) ① 국가는 사업주가 근로자에게 육아휴직이나 육아기 근로시간 단축을 허용한 경우 그 근로자의 생계비용과 사업주의 고용유지비용의 일부를 지원할 수 있다.
② 국가는 육아기 재택근무 등 소속 근로자의 일·가정의 양립을 지원하기 위한 조치를 도입하는 사업주에게 세제 및 재정을 통한 지원을 할 수 있다.