조례에 대학생 자녀가 있는 공무원에게 대학등록금을 지원하는 내용을 정할 수 있는지?

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로 자치사무에 대해서는 상위 법령에 위반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결, 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).

이 사안에서 소속 공무원에게 자녀의 대학등록금을 지급하는 사무가 성남시의 자치사무인지에 대해 먼저 검토하겠습니다. 「지방자치법」 제13조제2항제1호마목에서는 ‘소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육’을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 소속 공무원에게 자녀의 대학등록금을 지급하는 사무는 소속 공무원의 후생복지에 관한 사무로서 성남시의 자치사무에 해당한다고 보입니다.

한편, 「지방공무원법」 제44조제4항에서는 이 법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정에 따르지 않고는 어떠한 금전이나 유가물(有價物)도 공무원의 보수로 지급될 수 없다고 규정하고 있으며, 「지방공무원 보수규정」 제3조에서는 “보수”라 함은 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다(제1호)고 규정하고 있고, “수당”이라 함은 직무여건 및 생활여건등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다(제3호)고 규정하고 있습니다.

이 사안에서 대학생 자녀를 둔 공무원에게 지원하려는 대학등록금의 경우 자녀 대학 입학 등에 따라 지출하여야 할 생활비의 일부를 지출하지 않게 하여 그 실질에 있어서는 법령에서 규정하지 않은 명목의 금전을 소속 공무원에게 변형된 보수로서 지급하는 것으로 급여보전의 성격을 가지고 있는 점(각주: 법제처 2019. 10. 2. 의견제시 19-0289 참조), 「공무원수당 등에 관한 규정」 제11조에서는 수당의 일종으로 유치원, 초등학교 등에 다니고 있는 자녀가 있는 재외 국가공무원에 대한 자녀학비보조수당을 규정하고 있는데(각주: 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」에서도 고등학교에 취학하고 있는 자녀가 있는 공무원에 대한 자녀학비보조수당을 규정하였으나, 2021년부터 고등학교 전면 무상교육이 실시됨에 따라 2021. 1. 5.에 해당 수당을 폐지함.) 자녀의 대학등록금 지원도 이러한 지원과 그 성질이 유사하다는 점 등을 고려하면, 자녀가 있는 공무원에 대한 대학등록금은 「지방공무원 보수규정」 제3조제3호에 따른 “수당”의 성격에 해당하는 금전으로 보입니다(각주: 「지방공무원법」 등의 소관부처인 행정안전부는 공무원에 대한 자녀 대학등록금은 수당의 일종이라는 입장임.). 또한, 공무원에 대한 대학등록금 지급에 관하여는 「지방공무원법」, 「지방공무원 보수규정」 등의 법령에서 별다른 근거를 두고 있지 않습니다. 이러한 점에서, 이와 같은 내용으로 조례를 정하는 것은 「지방공무원법」 제44조에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.

따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

「지방공무원법」
제44조(보수결정의 원칙) ① 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 계급별·직위별 또는 직무등급별로 정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원의 보수는 따로 정할 수 있다.
1. 직무의 곤란성과 책임도가 매우 특수하거나 결원을 보충하기 어려운 직무에 종사하는 공무원
2. 제4조제2항에 따라 같은 조 제1항의 계급 구분이나 직군 및 직렬의 분류를 적용하지 아니하는 공무원
3. 임기제공무원
② 공무원의 보수는 일반의 표준생계비, 물가수준, 그 밖의 사정을 고려하여 정하되, 민간 부문의 임금수준과 적절한 균형을 유지하도록 노력하여야 한다.
③ 경력직공무원 간, 경력직공무원과 특수경력직공무원 간에 보수의 균형을 도모하여야 한다.
④ 이 법이나 그 밖의 법령에서 정한 보수에 관한 규정에 따르지 아니하고는 어떠한 금전이나 유가물(有價物)도 공무원의 보수로 지급될 수 없다.

「지방공무원 보수규정」제3조(용어의 정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “보수”라 함은 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다. 다만, 연봉제적용대상공무원은 연봉과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다.
2. “봉급”이라 함은 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 직책별로 지급되는 기본급여 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도와 재직기간등에 따라 계급(직위를 포함한다. 이하 같다)별·호봉별로 지급되는 기본급여를 말한다.
3. “수당”이라 함은 직무여건 및 생활여건등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다.
4. 삭제 <1990. 1. 15.>
5. 삭제 <1990. 1. 15.>
6. “승급”이라 함은 일정한 재직기간의 경과 기타 법령의 규정에 의하여 현재의 호봉보다 높은 호봉을 부여하는 것을 말한다.
7. “보수의 일할계산”이라 함은 그 달의 보수를 그 달의 일수로 나누어 계산하는 것을 말한다.
8. “연봉”이라 함은 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 지급되는 다음의 기본연봉과 성과연봉을 합산한 금액을 말한다. 다만, 고정급적연봉제 적용대상공무원의 경우에는 해당 직책과 계급을 반영하여 일정액으로 지급되는 금액을 말한다.
가. 기본연봉은 해당직책과 계급 및 개인의 누적성과를 반영하여 지급되는 기본급여의 연액을 말한다.
나. 성과연봉은 전년도 업무실적의 평가결과를 반영하여 지급되는 급여의 연액을 말한다.
9. “연봉월액”이라 함은 연봉에서 매월 지급되는 금액으로서 연봉을 12로 나눈 금액을 말한다.
10. “연봉의 일할계산”이라 함은 연봉월액을 그 달의 일수로 나누어 계산하는 것을 말한다.

「공무원수당 등에 관한 규정」
제11조(자녀학비보조수당) ① 다음 각 호의 어느 하나의 학교 또는 시설(이하 “국외학교”라 한다)에 다니고 있는 자녀가 있는 재외공무원에게는 예산의 범위에서 자녀 1명당 별표 6의 지급 구분에 따라 자녀학비보조수당을 지급한다. 다만, 자녀가 법령에 따라 학비가 면제되거나 학비가 무상인 국외학교에 다니고 있는 경우에는 자녀학비보조수당을 지급하지 않는다.
1. 다음 각 목의 학교에 상응하는 국외의 학교
가. 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원
나. 「초·중등교육법」 제2조에 따른 학교로서 초등학교·중학교·고등학교
다. 가목 또는 나목에 준하는 교육을 실시하는 학교
2. 「평생교육법」 제31조에 따라 「초·중등교육법」 제2조에 따른 고등학교를 졸업한 사람과 동등한 학력을 인정받는 평생교육시설에 상응하는 국외의 시설
② 재외공무원은 제1항에 따른 자녀학비보조수당을 지급받으려는 경우 그 지급 사유가 최초로 발생하였을 때 자녀학비보조수당 지급 신청서에 해당 자녀의 공납금 납입영수증이나 공납금 납입고지서(부득이한 경우에는 자녀학비보조수당 신청용이라는 용도가 명시된 재학증명서)를 첨부하여 소속 장관에게 제출해야 한다. 이 경우 소속 장관은 신청서를 접수한 날부터 15일 이내에 자녀학비보조수당을 지급해야 한다.
③ 자녀학비보조수당을 지급받고 있는 재외공무원은 퇴학·휴학·복학·전학 등 해당 자녀의 취학사항에 변동이 있는 경우에는 소속 장관에게 그 사실을 입증할 수 있는 서류를 제출하여 변동신고를 해야 한다.
④ 자녀학비보조수당은 제2항 및 제3항에 따른 신청·신고를 해야 지급받을 수 있으며, 그 지급액은 지급 사유가 발생한 날이 속하는 달부터 월할 계산하여 지급하되, 그 기간 중에 수당을 지급받을 자격이 상실되는 경우에는 지급한 수당액을 월 단위로 계산하여 환수한다. 이 경우 봉급 지급일수 15일 이상은 1개월로 계산하고, 15일 미만은 계산하지 않는다.
⑤ 제4항에도 불구하고 공무원 신분이 계속되는 경우로서 학비를 이미 낸 후 해당 취학 자녀가 사망 또는 퇴학하거나 그 밖의 사유로 학업을 중단한 경우에는 지급한 수당을 환수하지 않는다. <신설 2021. 1. 5.>
⑥ 강등·정직·감봉·직위해제 및 휴직으로 봉급이 감액 지급되는 공무원에게는 별표 4의 구분에 따라 자녀학비보조수당을 감액 지급하되, 제4항에 따라 월할 계산하여 지급한다. <개정 2009. 3. 31., 2021. 1. 5.>
⑦ 자녀학비보조수당에 관하여는 제10조제4항·제5항·제10항 및 제11항을 준용한다.
⑧ 소속 장관은 자녀학비보조수당을 지급받을 자격을 확인하기 위하여 필요한 경우에는 해당 재외공무원에게 주민등록표 등본·초본 또는 가족관계증명서를 제출하게 할 수 있다.