가. 제주특별자치도지사로부터 보조금을 교부받은 기관·단체나 사무를 위탁받은 기관·단체로 하여금 해당 기관·단체가 주관하는 행사·회의에서 1회용품(각주: 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제2조제15호에 따른 1회용품을 말함.) 사용을 줄이기 위한 계획과 예산을 수립하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

나. (질의 가에서 규정할 수 없다면) 제주특별자치도지사가 행사·회의에서 1회용품 사용을 줄이기 위한 계획과 예산을 수립할 것을 조건으로 보조금을 교부하거나 사무를 위탁하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미합니다(각주: 대법원 2022. 7. 28. 선고 2021추5050 판결 참조). 또한, 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 전원합의체 판결 및 법제처 2025. 10. 16. 의견제시 25-0316 참조).

이 사안은 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」 및 「제주특별자치도 사무의 민간위탁 조례」(이하 “민간위탁조례”라 한다)에 따라 이미 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)로부터 각각 보조금을 교부받은 기관·단체(이하 “보조금수령기관등”이라 한다)나 사무를 위탁받은 기관·단체(이하 “수탁기관등”이라 한다)로 하여금 해당 기관·단체가 주관하는 행사·회의에서 1회용품 사용 줄이기 계획과 이에 필요한 예산을 수립(이하 “1회용품사용줄이기계획수립등”이라 한다)하도록 조례에 규정할 수 있는지에 관한 것으로 보입니다. 이는 보조금수령기관등이나 수탁기관등에게 의무를 부과하는 것이어서 이를 조례에 규정하기 위해서는 법률에 위임이 있어야 할 것입니다.

이와 관련하여, 1회용품사용줄이기계획수립등과 관련성이 있는 법률을 살펴보겠습니다. 먼저, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」(이하 “자원재활용법”이라 한다) 제10조제1항 본문에 따라 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소 또는 같은 법 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업(제1호), 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포(제4호) 등의 시설 또는 업종을 경영하는 사업자는 1회용품의 사용을 억제하고 무상으로 제공하지 않도록 규정하고 있습니다. 그런데, 「제주특별자치도 1회용품 사용 줄이기 조례 일부개정조례안」(이하 “제주도조례안”이라 한다)에서 규정한 의무사항은 1회용품 사용줄이기 계획 및 예산 수립이고, 자원재활용법에서 규정한 의무사항은 1회용품 사용 억제 등이라는 점을 비교해서 살펴보면 의무의 구체적인 내용이 각각 다른 성격으로 보아야 하며, 자원재활용법에서는 그 밖의 1회용품사용줄이기계획수립등과 관련한 의무를 규정하고 있지 않는 것으로 보입니다.

다음으로, 「순환경제사회 전환 촉진법」(이하 “순환경제사회법”이라 한다) 제4조제2항에 따라 지방자치단체는 국가의 시책에 따라 국가와의 적절한 역할 분담 및 관할구역의 경제적·자연적·사회적 여건을 고려한 순환경제사회로의 전환에 관한 시책을 수립·시행하도록 규정하고 있는데, 지방자치단체가 추진하는 순환경제사회로의 전환 시책에 1회용품 사용 줄이기와 관련된 사항이 포함될 수는 있어 보입니다.

그리고, 순환경제사회법 제6조제5항에서 사업자는 폐기물의 발생을 억제하기 위한 기술개발을 위하여 노력할 것과 순환경제사회로의 전환을 위한 국가 및 지방자치단체의 시책에 적극 협력하도록 규정하고 있고, 같은 법 제7조에서 모든 국민은 자연환경과 생활환경을 청결히 유지하고, 1회용품 사용을 자제하며, 폐기물이 적게 발생하는 제품 등을 우선 구매하여 내구연한(耐久年限)까지 최대한 사용하는 등 자원의 낭비를 억제하기 위하여 노력할 것과(제1항) 폐기물을 최대한 쉽게 순환이용할 수 있는 상태로 분리하여 배출하고, 순환경제사회로의 전환을 위한 국가 및 지방자치단체의 시책에 적극 협력할 것을 규정하고 있습니다(제2항).

이와 같이 순환경제사회법 제6조 및 제7조에서 각각 사업자의 책무와 국민(주민)의 책무를 규정하고 있으나, 해당 규정에서는 ‘시책에 협력해야 한다’ 등으로 규정하고 있을 뿐, 이를 위반할 경우 과태료 등의 제재를 규정하고 있지 않는 점 등에서 이러한 책무 규정이 구체적인 의무를 부여한 규정으로 보기 어렵습니다. 그리고, 같은 법에서 책무 규정 외에 사업자 등에게 1회용품 줄이기와 관련한 구체적인 의무를 규정하고 있지도 않는 것으로 보입니다.

이와 같은 사항을 종합해 보면, 질의요지와 같은 내용은 법률의 위임 없이 조례로써 보조금수령기관등이나 수탁기관등에게 의무를 부과하려는 것으로 볼 수 있으므로 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 부합하지 않을 우려가 있어 보입니다.

따라서, 질의 요지와 같은 내용은 바람직하지 않으므로 자치법규 입안 시 신중하시기 바랍니다.


나. 질의 나에 대하여

질의 가에서 살펴본 바와 같이, 조례로 규정할 수 없다면 도지사가 1회용품사용줄이기계획수립등을 조건으로 행사·회의를 주관하는 기관·단체에 보조금을 교부하거나 행사·회의와 관련된 사무를 위탁하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 살펴볼 필요가 있습니다.

먼저, 도지사가 1회용품사용줄이기계획수립등을 조건으로 행사·회의를 주관하는 기관·단체에 보조금을 교부할 수 있는지를 살펴보겠습니다. 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제9조제1항에 따라 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있습니다.

그리고, 「행정기본법」 제13조에 따라 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과할 수 없도록 규정하고 있고, 같은 법 제17조에 따라 행정청은 처분에 재량이 있는 경우(제1항)와 재량이 없는 경우라도 법률에 근거가 있는 경우(제2항)에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등)을 붙일 수 있도록 규정하고 있는데, 부관은 해당 처분의 목적에 위배되지 않아야 하고, 해당 처분과 실질적인 관련이 있어야 하며, 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위여야 할 것입니다(제4항 각 호).

이와 같은 지방보조금법과 「행정기본법」의 규정을 종합해보면, 도지사가 행사·회의와 관련한 보조금 교부를 결정할 때, 보조금 교부 목적과 관련해서 행사·회의를 주관하는 기관·단체가 1회용품사용줄이기계획수립등을 하는 것이 필요하다고 인정할 경우 이를 조건으로 보조금 교부를 할 수 있을 것으로 보입니다.

다만, 제주도조례안 제7조제2항 각 호 외의 부분에서 도지사는 500명 이상이 참여하는 행사·회의의 그 내용이나 성격 등에 관계없이 일률적으로 1회용품사용줄이기계획수립등을 조건으로 보조금을 교부하도록 규정하고 있는데, 해당 조건과 실질적인 관련성이 없는 행사·회의인 경우에도 보조금을 교부받으려는 기관·단체가 해당 조건을 충족해야 도지사로부터 보조금을 교부받는 것으로 보일 수 있으므로, 「행정기본법」 제13조 및 제17조제4항에 부합하지 않을 우려가 있어 보입니다.

다음으로, 도지사가 1회용품사용줄이기계획수립등을 조건으로 행사·회의와 관련된 사무를 위탁하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지를 살펴보겠습니다.

먼저, 「지방자치법」 제117조제3항에서 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 않는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있고, 이를 근거로 마련된 민간위탁조례 제5조제1항에서 도지사는 민간위탁을 할 경우 수탁기관의 성명 및 주소(제1호), 위탁기간(제2호), 위탁사무 및 그 내용(제3호), 그 밖에 위탁사무의 수행을 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사항(제7호) 등이 포함된 위탁협약을 수탁기관과 체결하도록 규정하고 있습니다.

그리고, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다) 제14조제1항 본문에서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하도록 규정하고 있습니다.

이와 같은 민간위탁조례와 지방계약법의 규정을 종합해 보면, 도지사가 같은 조례 제15조제1항에 따라 체결하는 위탁협약(같은 법 제14조제1항에 따른 계약서)에 포함되는 사항으로서 위탁사무의 수행을 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사항(같은 법 제14조제1항 본문 중 그 밖에 필요한 사항)에는 민간위탁에 필요한 조건 등이 포함되는 것으로 볼 수 있습니다. 이에 따라, 도지사가 행사·회의와 관련된 위탁사무의 수행을 위하여 1회용품사용줄이기계획수립등을 하는 것이 필요하다고 인정할 경우에는 이를 위탁협약에 포함하여 관련 사무를 위탁할 수 있을 것으로 보입니다.

다만, 이 경우에도 앞서 언급한 보조금 교부와 마찬가지로 제주도조례안 제7조제2항 각 호 외의 부분에서 500명 이상이 참여하는 행사·회의와 관련한 위탁사무의 내용이나 성격 등에 관계없이 일률적으로 사무를 위탁받으려는 기관·단체가 1회용품사용줄이기계획수립등을 해야 도지사로부터 사무를 위탁받는 것으로 보일 수 있으므로, 도지사가 1회용품사용줄이기계획수립등을 위탁협약에 포함할지 여부를 위탁사무의 내용이나 성격 등을 고려하여 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

따라서, 질의요지에 대해 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로는 보이나, 제주자치도조례안 제7조제2항과 같이 규정하는 바람직하지 않아보이므로, 아래의 검토안을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」
제10조(1회용품의 사용 억제 등) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 업종을 경영하는 사업자는 1회용품의 사용을 억제하고 무상으로 제공하지 아니하여야 한다. 다만, 1회용품이 생분해성수지제품인 경우에는 무상으로 제공할 수 있다.
1. 「식품위생법」 제2조제12호에 따른 집단급식소 또는 같은 법 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업
2. 「식품위생법」 제36조제1항제1호에 따른 식품 제조업·가공업 중 대통령령으로 정하는 업종
3. 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호의 숙박업(객실이 50실 이상인 경우로 한정한다) 또는 같은 항 제3호의 목욕장업
4. 「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포
5. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 체육시설
6. 그 밖에 1회용품의 사용을 억제할 필요가 있어 대통령령으로 정하는 시설 또는 업종
②·③ (생 략)
「순환경제사회 전환 촉진법」
제5조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① (생 략)
② 지방자치단체는 제1항에 따른 국가의 시책에 따라 국가와의 적절한 역할 분담 및 관할구역의 경제적·자연적·사회적 여건을 고려한 순환경제사회로의 전환에 관한 시책을 수립·시행하여야 한다.
제6조(사업자의 책무) ① ～ ④ (생 략)
⑤ 사업자는 폐기물의 발생을 억제하기 위한 기술개발을 위하여 노력하고, 순환경제사회로의 전환을 위한 국가 및 지방자치단체의 시책에 적극 협력하여야 한다.
제7조(국민의 책무) ① (생 략)
② 모든 국민은 폐기물을 최대한 쉽게 순환이용할 수 있는 상태로 분리하여 배출하고, 순환경제사회로의 전환을 위한 국가 및 지방자치단체의 시책에 적극 협력하여야 한다.
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제117조(사무의 위임 등) ①·② (생 략)
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ (생 략)

「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제9조(지방보조금의 교부 조건) ① 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부를 결정할 때 법령, 조례와 예산에서 정하는 지방보조금의 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건을 붙일 수 있다.
② (생 략)

「행정기본법」
제13조(부당결부금지의 원칙) 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다.
제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.
② 행정청은 처분에 재량이 없는 경우에는 법률에 근거가 있는 경우에 부관을 붙일 수 있다.
③ 행정청은 부관을 붙일 수 있는 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분을 한 후에도 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경할 수 있다.
1. 법률에 근거가 있는 경우
2. 당사자의 동의가 있는 경우
3. 사정이 변경되어 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경하지 아니하면 해당 처분의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우
④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다.
1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것
2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것
3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제14조(계약서의 작성 및 계약의 성립) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약서의 작성을 생략할 수 있다.
②·③ (생 략)