가. 「석탄산업전환지역 개발 지원에 관한 특별법」 제11조에 따른 폐광지역개발기금 중 태백시에 배분된 금액의 효율적 사용에 필요한 사항을 조례로 제정할 수 있는지?

나. 「강원특별자치도 폐광지역개발기금 설치 조례」 제5조의2에 따른 폐광지역개발기금운용심의위원회와 별도로 기금 중장기계획 수립 및 변경에 관한 사항 등의 심의·자문 기능을 하는 태백시 폐광지역개발기금심의위원회를 두도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

다. 태백시장으로 하여금 중장기계획수립, 기금운용 성과분석, 태백시 폐광지역개발기금심의위원회 심의·자문 결과에 대해 태백시 의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가, 질의 나 및 질의 다의 공통사항

「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법에서는 의결기관으로서 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등을 통해 지방자치단체의 장의 사무집행을 통제할 수 있고, 지방자치단체의 장은 지방의회 의결에 대한 재의요구 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있을 것입니다(각주: 대법원 2011. 4. 28. 선고 2011추18판결 참조).

「석탄산업전환지역 개발 지원에 관한 특별법」(이하 “폐광지역법”이라 한다) 제11조제5항에서는 허가를 받은 카지노업에서 발생되는 총매출액의 100분의 13 이내에서 대통령령으로 정하는 금액은 폐광지역과 관련된 관광진흥 및 지역개발을 위하여 사용하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 제5항에 따른 금액의 사용방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며,

그 위임에 따라, 폐광지역법 시행령 제16조제2항에서는 카지노사업자는 같은 조 제1항에 따른 이익금의 100분의 13을 카지노영업소의 소재지 도(이하 “소재지 도”라 함)의 조례에 따라 설치하는 폐광지역개발기금(이하 “기금”이라 한다)에 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 기금은 폐광지역진흥지구의 개발과 관련한 대체산업 육성을 위한 지원사업, 도로 등 기반시설사업 등에 사용하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 폐광지역개발기금의 운영·관리 등에 필요한 사항은 소재지 도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라, 「강원특별자치도 폐광지역개발기금 설치 조례」(이하 “강원도조례”라 한다) 제4조제1항에서는 진흥지구의 개발과 관련한 사업 및 다음 각 호의 사업에 보조하거나 융자 지원할 수 있다고 규정하면서 지역주민의 소득증대 사업(제1호), 주거환경개선사업(제2호) 등에 사용할 수 있다고 규정하고 있고, 제5조의5에서는 배분된 기금의 효율적 운용을 위하여 시·군은 배분 기금에 대해 「지방재정법」 제9조에 근거한 특별회계를 설치·운용할 수 있다고 규정하고 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

「지방자치법」제13조제2항제2호가목, 제4호가목에서는 주민복지에 관한 사업, 지역개발사업을 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있고, 태백시 폐광지역개발기금 운영 관리 조례 제정안(이하 “태백시조례안”이라 한다) 제5조에서 진흥지구의 개발과 관련된 사업 및 지역 주민의 소득증대사업(제1호), 주거환경개선사업(제2호), 폐광지역진흥지구 내 추진사업(제3호), 대체산업, 소득·고용창출 등 경제성 높은 사업(제4호) 등에 보조하거나 융자 지원할 수 있다고 규정하고 있는 점을 비추어 볼 때, 시·군의 기금 운용과 배분된 금액을 활용하여 시행하는 사업은 태백시 소관 사무에 해당하는 것으로 보이고(각주: 법제처 2017. 4. 20. 의견제시 17-0098 참조), 이러한 사항을 법령이나 도의 조례로만 규정하도록 정하고 있는 사항도 없는 것으로 보입니다.

따라서, 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.

다만, 「지방자치법」제30조에서는 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 안 된다고 규정하고 있고, 이는 ① 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무, ② 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무, ③ 법령에서 광역지방자치단체의 자치법규로 정하도록 규정한 사무와 관련된 지방자치단체의 자치법규는 각각 상급 지방자치단체의 자치법규를 위반해서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것입니다.

강원도조례 제4조의2에서는 도지사와 시·군은 폐광지역의 활성화를 위해 기금의 효율적 사용을 위한 5개년 중장기계획을 수립해야 한다고 규정하고 있고, 제4조의3제1항에서는 도지사는 매년 기금 운용의 성과를 분석하기 위한 계획을 수립하고 시·군에 통보해야 하며, 같은 조 제3항에 따라 시·군은 제1항에 따른 기금운용 성과분석을 매년 실시하고, 그 분석결과를 도지사에게 제출해야 한다고 규정하고 있어, 강원도와 태백시가 같이 중장기계획의 수립, 성과분석 등을 하도록 규정하고 있으므로 이러한 경우에는 「지방자치법」 제30조에 따라 태백시조례는 강원도조례를 위반할 수 없으므로 강원도조례와 모순되거나 저촉되는 규정을 둘 수 없고(각주: 법제처 2011. 6. 3. 의견제시 11-0098 참조), 조례에 단순히 상위 법령이나 강원도조례에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것도 입법체계상 바람직하다고 할 수 없으므로(각주: 법제처 2020. 6. 22. 의견제시 20-0130 참조) 이러한 점을 조례 입안 시 고려하시기 바랍니다.

다. 질의 나에 대하여

「지방자치법」 제130조 및 같은 법 시행령 제78조에 따르면, 지방자치단체는 업무의 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나, 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우에 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말하며, 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 소관 사무란 지방자치단체의 자치사무와 단체위임사무를 의미 합니다(각주: 법제처 2022. 3. 25. 의견제시 22-0088 참조).

따라서, 질의 가에서 살펴본 것과 같이 태백시가 배분된 금액으로 시행하는 사업은 주민의 복지증진, 지역개발사업에 해당하는 것으로 보이고, 여러 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 것으로 인정하는 경우에는 「지방자치법」 제130조에 따라 조례의 형식으로 위원회를 설치·운영할 수 있는 것으로 보입니다(각주: 법제처 2024. 6. 25. 의견제시 24-0195 참조).

다만, 태백시조례안 제8조에 따라 위원회는 기금 중장기계획 수립 및 변경에 관한 사항, 기금사업 선정 우선순위에 관한 사항, 기금 운용 성과 분석에 관한 사항 등을 심의·자문하는데 이러한 사항은 강원도조례 제5조의3에서 규정하고 있는 기금의 운용 및 사용계획에 관한 사항, 기금의 운용 및 사용계획의 변경에 관한 사항, 기금의 결산에 관한 사항, 기금운용 성과분석에 관한 사항 등을 심의·자문하는 도지사 소속 폐광지역개발기금운용심의위원회의 기능과 실질적으로 중복될 여지가 있어 보입니다.

따라서, 태백시 폐광지역개발기금심의위원회는 강원도조례 제2조에 따른 기금의 운용에 관한 사항이 아닌, 폐광지역법 시행령 제16조제7항, 제8항 및 별표에 따라 배분된 금액의 사용과 관련한 내부 진행과정에서 심의·자문하는 기능임을 명확히 하는 것이 필요할 것으로 보이므로 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다.

라. 질의 다에 대하여

태백시조례안 제11조에서 시장은 중장기계획의 수립, 기금운용 성과분석, 제8조에 따른 위원회에 심의·자문한 결과에 대하여 의회에 보고하여야 한다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」제47조에서는 지방의회의 의결사항으로 예산의 심의·확정(제2호)을 규정하고 있으므로 태백시로 배분된 금액을 활용한 사업 추진과정에 대하여 의회에 보고하도록 하는 것은 의회의 적절한 심의 및 의결을 보조하기 위해 필요하다고 할 것입니다.

또한, 태백시조례안에서는 중장기계획의 수립 등을 의회에 보고하도록 규정하고 있을 뿐 보고 후 보고사항에 대하여 의회의 의견을 따르도록 하는 등의 법적 구속력이 있는 것은 아니고, 폐광지역진흥지구의 주민들의 복지증진 등의 사무를 수행하는데 있어 투명하고 합리적인 예산집행을 담보할 필요성이 있는 점도 고려되어야 할 것입니다. 이러한 점 등을 종합적으로 검토했을 때, 시장으로 하여금 관련 내용을 의회에 보고하도록 규정하는 것이 시장의 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 법제처 2024. 2. 2. 의견제시 24-0019 참조).

따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 관련 법령
「석탄산업전환지역 개발 지원에 관한 특별법」
제11조(「관광진흥법」 적용의 특례) ① 문화체육관광부장관은 폐광지역 중 경제사정이 특히 열악한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역의 한 곳에만 「관광진흥법」 제21조에 따른 허가요건에도 불구하고 같은 법 제5조제1항에 따른 카지노업의 허가를 할 수 있다. 이 경우 카지노업의 허가를 할 때에는 관광객을 위한 숙박시설, 체육시설, 오락시설 및 휴양시설 등(그 시설의 개발추진계획을 포함한다)과의 연계성을 고려하여야 한다.
② 제1항에 따른 카지노업의 허가를 받을 수 있는 자는 공공성 및 효율성이 확보되도록 하기 위하여 대통령령으로 정하는 요건에 적합한 자여야 한다.
③ 제1항에 따른 허가를 받은 카지노사업자에 대하여는 「관광진흥법」 제28조제1항제4호를 적용하지 아니한다. 다만, 문화체육관광부장관은 과도한 사행행위(射倖行爲) 등을 사전에 방지하기 위하여 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 출입제한 등 영업에 관한 제한을 할 수 있다.
④ 제1항에 따른 카지노업의 허가기간은 3년 이내에서 대통령령으로 정한다.
⑤ 제1항에 따른 허가를 받은 카지노업에서 발생되는 총매출액의 100분의 13 이내에서 대통령령으로 정하는 금액은 폐광지역과 관련된 관광진흥 및 지역개발을 위하여 사용하여야 한다.
⑥ 제5항에 따른 금액의 사용방법 및 절차에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

「석탄산업전환지역 개발 지원에 관한 특별법 시행령」
제16조(카지노업의 총매출액 처리) ① (생 략)
② 카지노사업자는 제1항에 따른 총매출액의 100분의 13을 카지노영업소의 소재지 도(이하 “소재지 도”라 한다)의 조례에 따라 설치하는 폐광지역개발기금(이하 “기금”이라 한다)에 내야 한다.
③ 기금은 진흥지구의 개발과 관련한 다음 각 호의 사업에 사용하여야 한다.
1. 대체산업 육성을 위한 지원사업
2. 도로 등 기반시설사업
3. 교육, 문화 및 예술 진흥사업
4. 환경개선, 보건위생 및 후생복지 사업
5. 관광진흥사업
6. 그 밖에 진흥지구와 관련된 사업
④ 소재지 도의 도지사는 매년 산업통상부장관과 협의하여 기금의 사용계획을 수립하여야 한다.
⑤ 제2항에 따라 기금에 납입해야 하는 금액의 징수방법·징수절차, 기금의 운영·관리 등에 필요한 사항은 소재지 도의 조례로 정한다. 다만, 기금 중 제3항제5호의 관광진흥사업에 사용하는 금액은 문화체육관광부장관이 소재지 도의 도지사와 협의하여 지정하는 기관으로 하여금 운영·관리하도록 해야 한다.
⑥ ∼ ⑨ (생 략)

「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생 략)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. ∼ 차. (생 략)
3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. 지역개발사업
나. ∼ 더. (생 략)
5. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)

○ 자치법규
「강원특별자치도 폐광지역개발기금 설치 조례」
제4조(기금의 사용) ① 영 제16조의 규정에 의거 진흥지구의 개발과 관련한사업 및 다음 각 호의 사업에 보조하거나 융자 지원할 수 있다.
1. 지역주민의 소득증대 사업
2. 주거환경개선사업
3. 기타 폐광지역개발에 필요하다고 도지사가 인정한 사업
② 도지사는 기금의 관리를 위하여 필요한 경비를 기금에서 사용할 수 있다.
제4조의2(중장기계획의 수립) ① 도지사와 시·군(「폐광지역 개발 지원에 관한 특별법」 제3조에 따른 폐광지역 진흥지구 시·군에만 해당한다)은 폐광지역의 활성화를 위해 기금의 효율적 사용을 위한 5개년 중장기계획(이하 “기금 중장기계획”이라 한다)을 수립해야 한다.
② ∼ ③ (생 략)
제4조의3(기금운용 성과분석) ① 도지사는 매년 기금운용의 성과를 분석하기 위한 계획(이하 “기금운용 성과분석계획”이라 한다)을 수립하고 시·군에 통보해야 한다.
② 기금운용 성과분석계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 성과평가 기본방향
2. 사업별 성과목표 및 성과지표의 설정에 관한 사항
3. 성과평가 방법에 관한 사항
4. 성과평가 결과의 활용 및 공개에 관한 사항
③ 시·군은 제1항에 따른 기금운용 성과분석을 매년 실시하고, 그 분석 결과를 도지사에게 제출해야 한다.
④ ∼⑤ (생 략)
제5조(기금의 운용관리) ① 기금은 「지방재정법」 제34조제3항의 규정에 의한 세입·세출 예산외로 관리한다.
② 제4조의 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 시군에 보조하거나 금융기관에 융자 할 수 있다.
③ ∼ ⑦ (생 략)
제5조의2(위원회의 구성) ① 기금의 효율적 관리 및 운용에 관한 사항을 심의하기 위하여 도지사 소속으로 폐광지역개발기금운용심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
② 위원회는 위원장 1명을 포함하여 8명 이내의 위원으로 구성하되, 기금운용 또는 기금 관련 분야에 관한 전문지식을 갖춘 민간전문가가 3분의 1이상 포함되도록 하여야 한다.
③ ∼ ⑧ (생 략)
제5조의3(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
1. 기금의 운용 및 사용계획에 관한 사항
2. 기금의 운용 및 사용계획의 변경에 관한 사항
3. 지역 경제진흥 투자비율에 관한 사항
4. 기금의 결산에 관한 사항
5. 기금운용 성과분석에 관한 사항
6. 그 밖에 기금의 관리·운용에 필요한 사항으로 위원장이 부의하는 안
제5조의5(시·군 기금의 특별회계 설치) 배분된 기금의 효율적 운용을 위하여 시·군은 배분 기금에 대해 「지방재정법」 제9조에 근거한 특별회계를 설치·운용할 수 있다.