가. 재난으로부터 거창군에 있는 사람의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위해 대피장소 지정, 대피명령 발령, 위험구역 설정, 강제대피 조치 등을 목적으로 하는 조례를 제정할 수 있는지?

나. (질의 가에서 가능하다면) 「재난 및 안전관리 기본법」 제82조에 따라 대피명령을 위반한 사람 등에 대하여 과태료를 부과·징수하는 규정을 제정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조). 또한, 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 법제처 2025. 10. 16. 의견제시 25-0316 참조).

이에 따라, 재난으로부터 거창군에 있는 사람의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위해 대피장소 지정, 대피명령 발령, 위험구역 설정, 강제대피 조치 등의 사무가 거창군의 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 해당사무는 「지방자치법」 제13조제2항에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 제4호너목의 재해대책의 수립 및 집행 사무에 해당하는 것으로 보이고, 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “재난안전법” 이라 한다) 제3조에서는 지방자치단체를 재난관리책임기관으로 지정하고 있고, 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으므로 질의 요지와 같은 사무는 거창군 소관 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.

따라서, 질의요지와 같은 내용의 조례를 제정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.

다만, 조례는 「지방자치법」 제28조제1항에 따라 법령에 위반되지 않는 범위에서 규정할 수 있으므로 조례의 규정 내용이 상위법령인 재난안전법령에 저촉되거나 모순되는 내용은 규정할 수 없습니다. 특히, 대피명령 발령과 강제대피 조치는 주민에게 의무를 부과하는 사항이므로 재난안전법령에서 정하고 있는 의무사항 외에 다른 내용을 추가하는 사항은 법령의 위임없이 규정할 수는 없을 것입니다. 이러한 점을 조례 입안 시 충분히 고려하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따르면, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하므로 조례에서 과태료에 관한 새로운 사항을 규정하기 위해서는 그 내용을 법령에서 조례로 정하도록 위임한 규정이 있어야 할 것입니다.

재난안전법 제40조에 따르면 시장·군수·구청장과 지역통제단장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 사람의 생명 또는 신체나 재산에 대한 위해를 방지하기 위하여 필요하면 해당지역 주민이나 그 지역 안에 있는 사람에게 대피하도록 명하거나 선박·자동차 등을 그 소유자·관리자 또는 점유자에게 대피시킬 것을 명할 수 있고, 제41조에서는 시장·군수·구청장과 지역통제단장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 사람의 생명 또는 신체에 대한 위해방지나 질서의 유지를 위하여 필요하면 위험구역을 설정하고, 응급조치에 종사하지 않는 사람에게 위험구역에서의 퇴거 또는 대피 등의 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.

이와 관련하여 같은 법 제82조제1항에서는 제40조제1항에 따른 대피명령을 위반한 사람, 제41조제1항제2호에 따른 위험구역에서의 퇴거명령 또는 대피명령을 위반한 사람에게는 200만원 이하의 과태료를 부과한다고 규율하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 과태료는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 부과·징수한다고 규정하고 있습니다.

이에 따라, 재난안전법 제82조의 규정에 따라 거창군수는 대피명령을 위반한 사람 등에게 과태료를 부과·징수할 수 있는 것으로 보이나, 이는 재난안전법에서 이미 규정하고 있는 사항이므로 조례에 동일한 사항을 규정할 필요는 없습니다.

아울러, 거창군 재난 대피에 관한 조례안과 같이 조례에 법령과 동일한 내용을 반복하는 것은 상위 법령이 개정되거나 폐지되었음에도 조례의 내용이 함께 정비되지 않는 경우 조례의 효력에 관한 다툼이 생길 수 있는 점, 법규성을 가지는 조례에 단순히 상위 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 입법 체계적으로나 입법 경제적으로 바람직하지 않다는 점 등을(각주: 법제처 2022. 4. 12. 의견제시 22-0102 참조) 조례를 입안 시 충분히 검토·반영하시기 바랍니다.

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 관련 법령
「재난 및 안전관리 기본법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 4. (생 략)
5. “재난관리책임기관”이란 재난관리업무를 하는 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 중앙행정기관 및 지방자치단체(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다)
나. 지방행정기관·공공기관·공공단체(공공기관 및 공공단체의 지부 등 지방조직을 포함한다) 및 재난관리의 대상이 되는 중요시설의 관리기관 등으로서 대통령령으로 정하는 기관
5의2. ∼ 13. (생 략)
제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다.
② ∼ ③ (생 략)
④ 제3조제5호나목에 따른 재난관리책임기관의 장은 소관 업무와 관련된 안전관리에 관한 계획을 수립하고 시행하여야 하며, 그 소재지를 관할하는 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도(이하 “시·도”라 한다)와 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)·군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 재난 및 안전관리업무에 협조하여야 한다.
제40조(대피명령) ① 시장·군수·구청장과 지역통제단장(대통령령으로 정하는 권한을 행사하는 경우에만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 사람의 생명 또는 신체나 재산에 대한 위해를 방지하기 위하여 필요하면 해당 지역 주민이나 그 지역 안에 있는 사람에게 대피하도록 명하거나 선박·자동차 등을 그 소유자·관리자 또는 점유자에게 대피시킬 것을 명할 수 있다. 이 경우 미리 대피장소를 지정할 수 있다.
② 제1항에 따른 대피명령을 받은 경우에는 즉시 명령에 따라야 한다.
제41조(위험구역의 설정) ① 시장·군수·구청장과 지역통제단장(대통령령으로 정하는 권한을 행사하는 경우에만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 사람의 생명 또는 신체에 대한 위해 방지나 질서의 유지를 위하여 필요하면 위험구역을 설정하고, 응급조치에 종사하지 아니하는 사람에게 다음 각 호의 조치를 명할 수 있다.
1. 위험구역에 출입하는 행위나 그 밖의 행위의 금지 또는 제한
2. 위험구역에서의 퇴거 또는 대피
② ∼ ③ (생 략)
제42조(강제대피조치) ①시장·군수·구청장과 지역통제단장(대통령령으로 정하는 권한을 행사하는 경우에만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)은 제40조제1항에 따른 대피명령을 받은 사람 또는 제41조제1항제2호에 따른 위험구역에서의 퇴거나 대피명령을 받은 사람이 그 명령을 이행하지 아니하여 위급하다고 판단되면 그 지역 또는 위험구역 안의 주민이나 그 안에 있는 사람을 강제로 대피 또는 퇴거시키거나 선박·자동차 등을 견인시킬 수 있다.
② ∼ ③ (생 략)
제82조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 200만원 이하의 과태료를 부과한다.
1. 제34조의6제1항 본문에 따른 위기상황 매뉴얼을 작성·관리하지 아니한 소유자·관리자 또는 점유자
1의2. 제34조의6제2항 본문에 따른 훈련을 실시하지 아니한 소유자·관리자 또는 점유자
1의3. 제34조의6제3항에 따른 개선명령을 이행하지 아니한 소유자·관리자 또는 점유자
2. 제40조제1항(제46조제1항에 따른 경우를 포함한다)에 따른 대피명령을 위반한 사람
3. 제41조제1항제2호(제46조제1항에 따른 경우를 포함한다)에 따른 위험구역에서의 퇴거명령 또는 대피명령을 위반한 사람
② (생 략)
③ 제1항 및 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 자가 부과·징수한다.
1. 시·도지사 또는 시장·군수·구청장: 제1항에 따른 과태료
2. 보험 또는 공제의 가입 대상 시설의 허가·인가·등록·신고 등의 업무를 처리한 관계 행정기관의 장: 제2항에 따른 과태료

「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생 략)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ∼ 3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ∼ 거. (생 략)
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. (생 략)
5. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)