가. “무형유산”의 정의를 개정하면서, 다른 조례에 근거해 운영되는 향토문화유산보호위원회가 인정하는 무형유산을 포함하도록 규정할 수 있는지?

나. 전수관의 업무 및 기능에 공연·기획행사 추진과 체험·교육 프로그램의 개발 및 운영 등을 추가로 규정하는 것이 조례의 목적과 정의 규정에 비추어 상충되는 부분이 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

일반적으로 법령의 위임에 따라 제정되는 위임조례가 아니라 지방자치단체의 소관 사무에 대하여 규율하는 자치조례에서는 필요하다면 다른 법령에서 사용하는 용어와 다르게 용어를 정의해서 사용할 수 있을 것입니다. 다만, 이 경우에도 규율 목적이나 내용이 유사한 법령의 용어를 다른 의미로 사용하거나, 법령과 조례에서 사용되는 용어의 의미가 서로 달라 실제 집행 과정에서 혼란이 발생할 수 있는 경우라면, 법령에서 사용된 용어를 조례에서 달리 정의하여 사용하는 것은 바람직하지 않습니다.

이 사안의 「인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관 설치·운영 조례」(이하 “서구무형유산조례”라 한다)는 무형유산 및 민속예술의 계승발전과 전수교육을 위하여 인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정하는 조례로서(제1조), 「무형유산의 보전 및 진흥에 관한 법률」(이하 “무형유산법”이라 한다) 등 관계 법령의 위임에 따라 제정하려는 조례가 아니라 자치조례에 해당하는 것으로 보이므로, 필요한 경우 동일한 용어에 대해 조례에서 법령에서 사용하는 의미와 다르게 정의하는 것이 가능해 보입니다(각주: 법제처 2025. 9. 26. 의견제시 25-0308 참조, 법제처 『2022년 자치법규 입안 길라잡이』, 2022, 97쪽 참조).

한편, 이 사안에서는 서구무형유산조례 제2조제2호에서 “무형유산”이란 국가 및 인천광역시에서 지정 고시된 것 중 인천광역시 서구에서 유래된 것을 말한다고 규정하고 있는데, 이에 추가하여 무형유산 및 전통문화의 진흥을 위하여 인천광역시 서구 향토문화유산보호위원회(이하 “위원회”라 한다)에서 필요하다고 인정하는 무형유산을 포함하려고 하는 것으로, 무형유산의 정의를 다른 조례에 근거해 운영되고 있는 위원회가 인정하는 무형유산을 포함하도록 규정할 수 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.

관련되는 「인천광역시 서구 향토문화유산 보호 조례」(이하 “향토문화유산조례”라 한다)를 살펴보면, 향토문화유산을 체계적으로 보존하고 관리하는데 필요한 사항을 규정함으로써 향토문화유산의 계승 및 발전에 기여함을 목적으로(제1조), 향토문화유산에 대해 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」 또는 「인천광역시 문화유산의 보존 및 활용에 관한 조례」에 따라 국가·시지정문화유산로 지정되지 않은 것으로 역사적, 예술적, 학술적, 경관적 가치가 있는 유형·무형기념물과 이에 준하는 유·무형의 자료, 향토문화, 토속, 풍속을 연구하는데 필요한 자료, 그 밖에 인천광역시 서구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 제4조에 따라 위원회의 심의를 거쳐 보존·관리가 필요하다고 인정하는 것이라고 정의하고 있습니다(제2조).

그리고, 향토문화유산의 보존과 관리 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 인천광역시 서구에 위원회를 두고(제3조), 향토문화유산의 지정과 해제, 현상변경에 관한 사항, 보호 관리에 관한 사항으로서 중요하다고 인정되는 사항, 그 밖에 향토문화유산과 관련하여 구청장이 필요하다고 부의한 사항을 심의하도록 규정하고 있습니다(제4조). 이와 같이, 이 사안에서 논의되는 서구무형유산조례의 무형유산과는 별도로 향토문화유산의 정의와 운영체계를 가지고 있습니다.

이를 종합해 보면, 서구무형유산조례는 무형유산법 등 관계 법령의 위임에 따라 제정하려는 조례가 아니라 자치조례에 해당하는 것으로 보이므로 필요한 경우 동일한 용어에 대해 조례에 법령에서 사용하는 의미와 다르게 정의하는 것은 가능하나, 서구무형유산조례에 따른 무형유산과 향토문화유산조례에 따른 향토문화유산은 그 의미가 다르고, 선정방식도 별도의 체계를 규정하고 있으므로, 무형유산조례에 따른 무형유산의 범위에 다른 조례인 향토문화유산조례에 따른 위원회가 인정하는 무형유산을 추가하여 규정할 경우, 해당 내용에 대한 주민의 이해를 어렵게 할 수 있고, 실제 운영 과정에서도 혼란이 발생할 수 있어 그와 같이 정의하는 것은 바람직하지 않아 보입니다.

참고로, 추가하려는 취지가 무형유산 용어의 의미를 넓게 정의하여 사용대상을 확대하려는 것이라면 추가하려는 대상을 별도로 정의하거나, 서구무형유산조례 제5조 시설사용 및 대상 등에서 그 대상을 확대하는 내용을 명확히 규정하는 방안을 고려할 수 있을 것입니다.(각주: 법제처 2023. 1. 30. 의견제시 22-0376 참조)

나. 질의 나에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다.

무형유산법 제4조제2항에서 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특색을 고려하여 무형유산의 보전 및 진흥을 위한 시책을 수립·추진하여야 하며, 제37조제2항에서 무형유산의 전승, 교육, 공연 등의 활성화를 장려하기 위한 전수교육시설을 마련하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진(제2호), 지방문화·예술의 진흥(제5호라목) 등을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있다는 점을 고려할 때(각주: 법제처 2022. 12. 8. 의견제시 22-0324 참조), 인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관의 설치 및 운영에 관한 사항은 자치사무로 볼 수 있으며, 이에 따라 「인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관 설치·운영 조례 일부개정조례안」(이하 “서구조례안”이라 한다) 제4조와 관련하여 업무 및 기능을 추가하는 것은, 해당 전수관의 설치 목적과 지역 여건, 전수관에 대해 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 귀 기관에서 정책적 판단에 따라 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다.

다음으로, 서구조례안 제4조에 추가하고자 하는 각 업무 및 기능에 대해 서구조례안의 목적과 정의에 비추어 상충되는 부분이 있는지 살펴보도록 하겠습니다.

먼저, 서구조례안 제4조제2호, 제4호, 제7호에서 전통문화를 추가하였는데, 이는 조례안에서 정의하고 있지 않은 부분으로, 추가하여 규정할 경우 해당 내용에 대한 주민의 이해를 어렵게 할 수 있고, 실제 집행 과정에서도 혼란이 발생할 수 있어, 별도로 정의 규정을 두거나, 해당 규정에 추가하지 않는 것이 바람직해 보입니다.

다음으로, 서구조례안 제4조제3호에서 공연·기획행사 추진을 추가하는 사항을 살펴보면, 관련법령인 「국가유산기본법」과 무형유산법에서 국민의 문화향유와 문화적 향상 도모를 목적으로 하고 있고, 이를 위해 국가와 지방자치단체는 국가유산에 대한 이해를 증진하고 가치를 확산하기 위하여 다양한 방법으로 국가유산을 국내외에 널리 홍보하여야 하고(「국가유산기본법」 제26조), 각종 행사 및 축제에 무형유산의 전승자가 참여할 수 있도록 노력하여야 하며(무형유산법 제39조제1항), 무형유산이 관광 활성화에 기여하도록 필요한 시책을 마련하여야 한다(무형유산법 제39조제2항)고 규정하고 있어, 서구 무형유산에 대한 이해를 증진하고 가치를 확산하기 위한 홍보 등을 위해 공연·기획행사 추진 업무를 추가하는 사항은 가능한 것으로 보입니다.

이어서, 서구조례안 제4조제5호에서 구민 대상 전통문화 체험·교육 프로그램의 개발 및 운영을 추가하는 사항을 살펴보면, 관련법령인 「국가유산기본법」 제23조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 국민의 문화적 삶을 보장하기 위하여 국가유산 관람·전시·교육·체험 등의 다양한 향유 프로그램을 제공하여야 한다고 규정하고 있으며, 무형유산법 제38조에서는 학교문화예술교육 및 사회문화예술교육을 지원하거나 문화강좌를 설치하는 경우에 무형유산에 관한 교육이나 강좌가 포함되도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다.

또한, 「전통문화산업 진흥법」 제18조에서는 국가와 지방자치단체는 전통문화산업을 주요 내용으로 하는 체험산업의 활성화를 위하여 전통문화산업 체험프로그램의 개발과 운영, 체험·교육공간의 설치 등과 관련된 사업을 실시할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지역문화진흥법」에서도 국가와 지방자치단체는 생활문화를 활성화하기 위하여 주민 문화예술단체 또는 동호회의 활동을 지원할 수 있고(제7조제1항), 국가 또는 지방자치단체가 설치하여 운영하는 문화시설의 운영자는 시설 운영에 지장이 없는 범위에서 주민 문화예술단체 또는 동호회 활동을 위한 공간을 제공할 수 있도록(제7조제2항) 규정하고 있습니다. 이와 같이 관련법령의 공통적인 취지는 국민의 문화향유와 문화 활성화를 위해 지방자치단체에서 다양한 프로그램 개발과 운영, 활동 지원을 추진할 수 있도록 규정하고 있는 것으로 보입니다.

또한, 서구조례안 제1조에서는 무형유산 및 민속예술의 계승발전과 전수교육을 위하여 인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고 있으므로, 전수관의 업무 및 기능으로 구민 대상 체험·교육 프로그램의 개발과 운영을 추가하는 것은 가능한 것으로 보입니다. 다만, 그 업무 및 기능 대상으로 전통문화를 추가하는 것은 전통문화의 의미와 범위가 불분명하므로, 앞에서 살펴본 바와 같이 주민의 이해를 어렵게 할 수 있고, 실제 집행 과정에서도 혼란이 발생할 수 있어 별도로 정의 규정을 두거나 무형유산과의 관계를 분명히 하는 것이 바람직해 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「인천광역시 서구 무형유산 및 민속예술 전수관 설치·운영 조례 일부개정조례안」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 단어의 뜻은 다음과 같다.
1. (현행과 같음)
2. “무형유산”이란 국가 및 인천광역시에서 지정 고시된 것 중 인천광역시 서구에서 유래되었거나, 무형유산 및 전통문화의 진흥을 위하여 인천광역시 서구 향토문화유산보호위원회에서 필요하다고 인정하는 무형유산을 포함한다.
3. (현행과 같음)
제4조(업무 및 기능) 전수관의 업무 및 기능은 다음 각 호와 같다.
1. (현행과 같음)
2. 무형유산 및 전통문화에 관한 기록·자료의 수집·보관·전시·발간
3. 무형유산의 선양과 홍보 및 공연·기획행사 추진
4. 서구 전통문화 및 민속예술의 국가유산 등재 및 조사·연구, 학술세미나, 워크숍의 개최
5. 구민 대상 전통문화 체험·교육 프로그램의 개발 및 운영
6. 전수관의 관리·운영 및 지역문화 활성화에 관한 사항
7. 그 밖에 전수관 설치 목적에 적합하거나 전통문화의 보존과 진흥을 위하여 서구청장이 필요하다고 인정하는 사항

「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생 략)
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
3. ∼ 4. (생 략)
5. 교육·체육·문화·예술의 진흥
6. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)

「무형유산의 보전 및 진흥에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 무형유산의 보전과 진흥을 통하여 전통문화를 창조적으로 계승하고, 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화적 향상을 도모하고 인류문화의 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① (생 략)
② 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특색을 고려하여 무형유산의 보전 및 진흥을 위한 시책을 수립·추진하여야 한다.
③ (생 략)
제37조(전승지원 등) ① (생 략)
② 국가 또는 지방자치단체는 무형유산의 전승, 교육, 공연 등의 활성화를 장려하기 위한 전수교육시설을 마련하도록 노력하여야 한다.
③ (생 략)
제38조(무형유산의 교육 지원 등) 국가 또는 지방자치단체는 「문화예술교육 지원법」 제15조에 따른 학교문화예술교육 및 같은 법 제21조에 따른 사회문화예술교육을 지원하거나 「문화예술진흥법」 제12조에 따라 문화강좌를 설치하는 경우에 무형유산에 관한 교육이나 강좌가 포함되도록 노력하여야 한다.
제39조(행사 등에서의 지원) ① 국가, 지방자치단체 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관은 각종 행사 및 축제에 무형유산의 전승자가 참여할 수 있도록 노력하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 국가무형유산 또는 시·도무형유산이 관광 활성화에 기여하도록 필요한 시책을 마련하여야 한다.

「국가유산기본법」
제1조(목적) 이 법은 국가유산 정책의 기본적인 사항을 정하고, 국가유산 보존·관리 및 활용에 대한 국가와 지방자치단체의 책임을 명확히 함으로써 국가유산을 적극적으로 보호하고 창조적으로 계승하여 국민의 문화향유를 통한 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
제23조(국민의 국가유산복지 증진) ① 국가와 지방자치단체는 국민의 문화적 삶을 보장하기 위하여 국가유산 관람·전시·교육·체험 등의 다양한 향유 프로그램을 제공하여야 한다.
② (생 략)
③ (생 략)
제26조(국가유산 홍보) 국가와 지방자치단체는 국가유산에 대한 이해를 증진하고 가치를 확산하기 위하여 다양한 방법으로 국가유산을 국내외에 널리 홍보하여야 한다.

「전통문화산업 진흥법」
제18조(전통문화산업 체험 활성화 등) 국가와 지방자치단체는 전통문화산업을 주요 내용으로 하는 체험산업의 활성화를 위하여 전통문화산업 체험프로그램의 개발과 운영, 체험·교육공간의 설치 등과 관련된 사업을 실시할 수 있다.

「지역문화진흥법」
제7조(생활문화 지원) ① 국가와 지방자치단체는 생활문화를 활성화하기 위하여 주민 문화예술단체 또는 동호회의 활동을 지원할 수 있다.
② 국가 또는 지방자치단체가 설치하여 운영하는 문화시설의 운영자는 시설 운영에 지장이 없는 범위에서 주민 문화예술단체 또는 동호회 활동을 위한 공간을 제공할 수 있다.
③ (생 략)