가. 「인천광역시 제물포구·영종구 및 검단구 설치 등에 관한 법률」의 시행에 따른 행정체제개편으로 인천광역시 동구, 중구 일부구역이 제물포구로 되는 경우 제물포구 각 동(洞)의 통장·반장 임명이 신규임명에 해당하는지?

나. 종전에 인천광역시 동구와 중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 사람을 그 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명할 수 있는지?

다. (질의 나에서 임명이 가능하다면) 종전에 인천광역시 동구와 중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 사람은 공개모집 등의 절차를 거치지 않고 그 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명할 수 있는지?

라. 제물포구 각 동의 통장·반장의 임기와 연임 횟수 산정에 종전에 인천광역시 동구와 중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 기간과 통장·반장을 연임한 횟수가 승계되는지 아니면 제물포구가 설치된 날(각주: 제물포구가 설치되어 제물포구 각 동의 하부조직이 설치된 날과 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명된 날이 모두 동일한 경우를 전제함.)부터 통장·반장의 임기가 다시 시작되거나 통장·반장을 연임한 횟수가 다시 산정되는지?

마. 「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례안」 및 「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례 시행규칙안」에 따른 시행일 이전에 인천광역시 동구청장과 중구청장이 각각 그 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장의 임명을 위한 공개모집 등의 절차를 진행할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

라. 질의 라에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가부터 질의 마까지의 공통사항

「지방자치법」 제7조제4항에 따라 동에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동을 2개 이상의 동으로 운영하거나 2개 이상의 동을 하나의 동으로 운영하는 등 행정운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)을 따로 둘 수 있고, 같은 조 제5항에 따라 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있습니다. 그리고 같은 법 시행령 제81조제1항에 따라 행정동의 통에는 통장을 두고, 같은 조 제2항에 따라 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 동장 등이 임명하도록 규정하고 있습니다.

이에 따라 인천광역시 동구(이하 “인천동구”라 한다)에서는 「인천광역시 동구 통·반 설치 조례」(이하 “인천동구조례”라 한다)와 「인천광역시 동구 통·반 설치 조례 시행규칙」(이하 “인천동구규칙”이라 한다)을 규율하고 있고, 인천동구규칙 제3조제1항에 따라 통장·반장은 동장이 임명하고(각 호 외의 부분), 통장의 임기는 3년으로 하면서 한 차례만 연임할 수 있도록 규정하고 있으며(제4호 본문), 반장의 임기는 2년으로 하면서 연임할 수 있도록 규정하고 있습니다(제5호). 그런데, 인천동구조례나 인천동구규칙에서는 다음의 질의요지에 대해 명시적으로 규정한 사항이 없는 것으로 보입니다.

나. 질의 가에 대하여

이 사안은 「인천광역시 제물포구·영종구 및 검단구 설치 등에 관한 법률」(이하 “제물포구등설치법”이라 한다)의 시행에 따른 행정체제개편으로 인천동구와 인천광역시 중구(이하 “인천중구”라 한다)의 일부 구역이 제물포구로 변경됨에 따라, 제물포구 각 동의 통장·반장의 임명의 법적 성격에 관한 사항으로 보입니다. 이와 관련하여 인천동구, 인천중구의 일부 구역이 제물포구로 변경되는 경우에는 그 변경 전에 설치된 각 동 등의 하부조직은 제물포구 설치로 인해 모두 없어지고, 제물포구 설치와 동시에 새로운 하부조직이 설치되는 것이므로 보아야 할 것이므로, 인천동구와 인천중구의 일부 구역에 설치된 하부조직과 제물포구에 설치된 하부조직을 동일한 하부조직으로 보기는 어려운 측면이 있습니다(각주: 법제처 2025. 10.23. 의견제시 25-0323 참조). 이러한 점을 고려한다면, 제물포구 각 동의 통장·반장 임명은 인천동구 각 동의 통장·반장 임명과 인천중구 각 동의 통장·반장 임명과는 별개의 임명으로 보아야 할 것입니다.

따라서, 질의요지에 대해 제물포구 각 동의 통장·반장 임명은 신규 임명에 해당합니다.

다. 질의 나에 대하여

이와 관련하여 「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례 시행규칙안」(이하 “제물포구규칙안”이라 한다)을 살펴보겠습니다. 같은 규칙안 제4조제1항에서 통장은 해당 통 관할구역에 거주하는 민법상 성년에 해당하는 사람으로서 투철한 사명감과 책임감으로 주민의 신망이 두텁고 지역사회 발전을 선도할 능력과 덕망이 있는 사람 중에서 동장이 임명하도록 규정하고 있고(제1호), 반장은 해당 반 관할구역에 거주하는 민법상 성년에 해당하는 사람으로서 투철한 사명감과 책임감으로 해당 반원의 신망이 두텁고 활동력이 있는 사람 중에서 공개모집, 통장 추천, 또는 주민합의에 따른 추천 등을 통하여 동장이 임명하도록 규정하고 있습니다(제2호). 그리고, 같은 조 제3항에서는 통장·반장을 해임할 수 있는 사유로 통 또는 반 관할구역 밖으로 전출하였을 경우(제1호), 품위 손상, 각종 이권 개입 또는 불법행위 등으로 사회적 물의를 일으켜 주민으로부터 비난 대상이 되거나 민·형사 사건으로 금고 이상의 형이 확정된 경우(제2호) 등을 규정하고 있습니다.

그런데, 제물포구규칙안에서는 질의 요지와 같이 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 사람을 제물포구 통장·반장으로 임명을 제한하는 규정을 두고 있거나 그러한 사항으로 해석되는 규정이 있는 것으로 보이지는 않습니다.

따라서, 종전에 인천동구와 인천중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 사람이라고 하더라도 새로 신설되는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명되는 것이 제한되지 않으므로 종전 인천동구나 인천중구의 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명할 수 있을 것으로 보입니다(각주: 법제처 2025. 10. 23. 의견제시 25-0323 참조).

라. 질의 다에 대하여

질의 나에서 살펴본 바와 같이, 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 사람을 그 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명할 수 있는 경우 제물포구규칙안 제2조에서 규정한 공개모집 등의 절차를 거치지 않고 임명할 수 있는지 살펴볼 필요가 있습니다.

이와 관련하여, 앞서 질의 가에서 살펴본 바와 같이 인천동구, 인천중구 일부 구역이 제물포구로 변경되는 경우에는 그 변경 전에 설치된 인천동구 각 동 등의 하부조직과 인천중구 각 동 등의 하부조직은 제물포구 설치로 인해 모두 없어지고, 제물포구 설치와 동시에 새로운 하부조직이 설치되는 것이므로 보아야 할 것이므로, 제물포구 각 동의 통장·반장 임명은 인천동구 각 동의 통장·반장 임명과 인천중구 각 동의 통장·반장 임명과는 별개의 임명으로 보아야 할 것입니다.

따라서, 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통·반장으로 임명된 사람이라고 하더라도 제물포구규칙안 제2조에서 규정한 공개모집 등의 절차를 거쳐야 종전에 인천동구나 인천중구의 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장으로 임명할 수 있을 것으로 보입니다.

마. 질의 라에 대하여

제물포구 각 동의 통·반장의 임기와 연임 횟수 산정에 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통장·반장으로 임명된 기간과 통장·반장을 연임한 횟수가 승계되는지 아니면 제물포구가 설치된 날부터 통장·반장의 임기가 다시 시작되거나 통장·반장을 연임한 횟수가 다시 산정되는지 살펴보겠습니다.

이 사안의 경우 앞서 질의 가 및 다에서 살펴본 바와 같이, 인천동구와 인천중구의 일부 구역이 제물포구로 변경되는 경우에는 그 변경 전에 설치된 인천동구 각 동의 하부조직과 인천중구 각 동의 하부조직은 제물포구 설치로 인해 모두 없어지고, 제물포구 설치와 동시에 새로운 하부조직이 설치되는 것이므로 보아야 할 것입니다. 그리고, 「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례안」이나 제물포구규칙안에서 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장이나 인천중구 각 동의 통장·반장을 제물포구 각 동의 통장·반장으로 보도록 하는 규정이 있지도 않습니다. 그러므로, 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통장·반장으로 임명되어 그 임기(연임) 중에 제물포구가 설치된 경우에는 종전에 인천동구 각 동의 통장·반장과 인천중구 각 동의 통장·반장으로서의 지위 또한 제물포구가 설치된 날에 상실되었다고 보아야 할 것입니다.

따라서, 제물포구가 설치된 날부터 통장·반장의 임기가 다시 시작되고, 통장·반장을 연임한 횟수도 처음부터 다시 산정되는 것으로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2025. 10. 23. 의견제시 25-0323 참조).

바. 질의 마에 대하여

이와 관련하여 2026년 7월 1일 시행예정인 제물포구등설치법을 살펴보겠습니다. 같은 법 부칙 제6조제1항에서는 ‘종전의 인천광역시 중구·동구와 인천광역시 서구의 조례나 규칙은 신설구의 조례나 규칙이 각각 제정될 때까지 해당 조례나 규칙이 적용되던 지역에 한정하여 계속하여 시행할 수 있다’고 규정하고 있고(전단), ‘이 경우 종전의 인천광역시 중구·동구·중구청장·동구청장과 인천광역시 서구·서구청장의 권한 및 소관 사항은 각각 해당 지역을 관할구역으로 하는 신설구 또는 신설구 구청장의 권한 및 소관 사항으로 본다’고 규정하고 있습니다(후단). 그리고, 같은 법 부칙 제8조에서는 ‘이 법 시행 전에 종전의 인천광역시 중구·동구와 인천광역시 서구에 설치된 동(洞) 중 신설구의 관할구역에 속한 지역에 설치된 동은 각각 신설구의 동으로 본다’고 규정하고 있습니다.

이와 같은 규정을 종합적으로 고려하면, 종전에 인천동구에 설치된 각 동과 신설구(제물포구) 각 동의 관할지역에 해당하는 인천중구에 설치된 각 동은 제물포구의 각 동으로 보이고, 인천광역시 동구청장 등은 제물포구의 조례 등이 제정될 때까지 인천동구조례 등에 따라 통장·반장의 임명을 위한 공개모집 등의 절차를 진행할 수 있을 것으로 보이며, 이는 제물포구 또는 제물포구청장의 권한 및 소관사항으로 보입니다.

따라서, 질의요지에 대해 인천광역시 동구청장 등이 새로 제정되는 「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례 시행규칙」 등의 시행일 전에 인천동구 각 동과 인천중구 각 동의 관할에 해당하는 제물포구 각 동의 통장·반장 임명을 위한 절차를 진행하는 것은 가능할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「인천광역시 동구 통·반 설치 조례 시행규칙」
제2조(통장·반장 모집 방법) ① 통장·반장의 공개모집은 사유발생 30일 전에 공고하되 공고기간은 10일 이상으로 하여야 한다. <단서 생략>
② ～ ⑦ (생 략)
제3조(통장·반장의 임명과 해임) ① 통장·반장은 다음 각 호의 기준에 따라 동장이 임명한다.
1. (생 략)
2. 통장의 모집은 공개모집을 원칙으로 하되 주민합의로 추천할 수 있다. 연임하는 경우에도 같다.
3. (생 략)
4. 통장의 임기는 3년으로 하되 한 차례에 한정하여 연임할 수 있다. 다만, 2회 이상 모집공고를 하여도 신청자 및 적임자가 없을 경우에는 예외로 한다.
5. 반장의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.
6. (생 략)
② ～ ⑦ (생 략)

「인천광역시 제물포구 통·반 설치 조례 시행규칙안」
제2조(통·반장 모집 방법) ① 통장은 공개모집을 통해 임명함을 원칙으로 한다. 연임할 때도 또한 같다.
② ～ ④ (생 략)
⑤ 동장이 공개모집에 따라 통장·반장을 모집할 수 없는 경우에는 세대주 또는 세대 대표원의 20퍼센트 이상 추천 서명을 받아 모집할 수 있다.
⑥·⑦ (생 략)
제4조(통·반장의 임명 등) ① 통·반장은 다음 각 호의 기준에 따라 동장이 임명한다.
1.·2. (생 략)
3. 통장의 임기는 3년으로 하되, 한 차례만 연임할 수 있다. 다만, 2회 이상 모집공고를 하여도 신청자 및 적임자가 없을 경우에는 예외로 한다.
4. 반장의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다.
5. (생 략)
② ～ ⑥ (생 략)

「지방자치법」
제5조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다.
② ～ ⑪ (생 략)
제7조(자치구가 아닌 구와 읍·면·동 등의 명칭과 구역) ① ～ ③ (생 략)
④ 동·리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동·리를 2개 이상의 동·리로 운영하거나 2개 이상의 동·리를 하나의 동·리로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)·리(이하 “행정리”라 한다)를 따로 둘 수 있다.
⑤ 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다.
⑥ (생 략)

「지방자치법 시행령」
제81조(이장 및 통장의 임명) ① 법 제7조제5항에 따른 행정동의 통에는 통장을 두고, 법 제7조제6항에 따른 읍·면의 행정리에는 이장을 둔다.
② 제1항에 따른 이장 및 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장·면장·동장이 임명한다.
③ (생 략)

「인천광역시 제물포구·영종구 및 검단구 설치 등에 관한 법률」
제2조(설치 등) ① 인천광역시 중구 및 동구를 각각 폐지한다.
②·③ (생 략)

부칙 <제20161호, 2024. 1. 30.>
제1조(시행일) 이 법은 2026년 7월 1일부터 시행한다. <단서 생략>
제6조(조례·규칙 등에 관한 경과조치) ① 종전의 인천광역시 중구·동구와 인천광역시 서구의 조례나 규칙은 신설구의 조례나 규칙이 각각 제정될 때까지 해당 조례나 규칙이 적용되던 지역에 한정하여 계속하여 시행할 수 있다. 이 경우 종전의 인천광역시 중구·동구·중구청장·동구청장과 인천광역시 서구·서구청장의 권한 및 소관 사항은 각각 해당 지역을 관할구역으로 하는 신설구 또는 신설구 구청장의 권한 및 소관 사항으로 본다.
② (생 략)
제8조(동의 설치에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 인천광역시 중구·동구와 인천광역시 서구에 설치된 동(洞) 중 신설구의 관할구역에 속한 지역에 설치된 동은 각각 신설구의 동으로 본다.