가. 공실 상가 관리 및 활용 촉진 방안을 마련하기 위해 상가 공실 실태조사를 실시하도록 조례에 규정할 수 있는지?

나. 조례에 실태조사 항목을 규정하면서, 상가 공실 수, 건축물의 용도 및 임대료 등을 포함하도록 규정할 수 있는지?

다. 상가 공실 실태조사 결과를 반영하여 공실현황을 수집·관리·공개하기 위한 상권정보시스템을 구축하고, 실태조사 결과 요약본을 구 홈페이지에 공개할 수 있도록 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 다에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

「지방자치법」 제28조제1항에 따라 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 조례를 정할 수 있습니다. 이에 따라 상가 공실 실태조사에 관한 사무가 이에 해당하는지 살펴보겠습니다.

이 사안과 관련되는 법령을 살펴보면, 「지방자치법」 제13조제2항에서 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성(제1호카목)과 지역경제의 육성 및 지원(제4호더목)을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「행정조사기본법」 제5조에서 행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다고 규정하고 있으며, 「인천광역시 연수구 상가 공실 관리 및 활용 촉진 조례안」(이하 “연수구조례안”이라 한다) 제1조에서는 상가 공실을 체계적으로 조사하고 관리하여, 지역 상권의 회복과 활성화에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있습니다.

이를 종합해보면, 지방자치단체가 공실 상가 관리 및 활용 촉진 방안을 마련하기 위해 상가 공실 실태조사를 실시할 수 있도록 하는 내용은 자치사무로 볼 수 있으며, 조례로 규정할 수 있을 것으로 판단됩니다(각주: 법제처 2024. 8. 29. 의견제시 24-0293 참조).

나. 질의 나에 대하여

조례에 실태조사 항목을 규정하면서, 상가 공실 수, 건축물의 용도 및 임대료 등의 세부사항을 포함하도록 규정할 수 있는지에 대해 살펴보겠습니다.

일반적으로 행정기관이 수행하는 실태조사는 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사 등을 행하는 활동을 말하는 것으로, 「행정조사기본법」에 따른 행정조사의 성격으로 볼 수 있습니다. 이와 관련하여, 같은 법 제4조제1항에서는 행정조사의 기본원칙으로 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하도록 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 상가 공실 실태조사 목적에 부합하는 범위 내에서 필요한 사항을 조사항목으로 규정할 수 있을 것으로 보입니다. 다만, 상가 공실 실태조사 항목의 구체적인 내용과 범위는 조사의 목적과 여건, 자료 확보 가능성 등을 종합적으로 고려하여 정책적으로 결정할 사항으로 판단됩니다.

또한, 연수구조례안 제3조제2항에 제시된 조사항목 중 실제 계약체결된 상가 위치와 임대료 등은 사적계약에 따라 결정되는 개인 또는 영업상의 정보에 해당하는 사항이고, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제7호에 규정하고 있는 법인·단체 또는 개인의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항에 해당될 수 있으므로, 이를 실태조사 항목으로 조사하여 공개할 경우 조사과정에서 정보 수집에 대한 어려움이 있을 수 있고, 향후 개인의 경영상·영업상 정보의 공개와 관련된 문제가 제기될 가능성이 있습니다. 따라서, 해당 항목의 포함 여부에 대해서는 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

다. 질의 다에 대하여

조례에 구청장으로 하여금 상권정보시스템을 구축하고, 실태조사 결과 요약본을 구 홈페이지에 공개하도록 규정할 수 있는지 살펴보겠습니다.

연수구조례안 제4조에서 구청장은 상가 공실의 효율적 관리를 위해 상권정보시스템을 구축·운영할 수 있다고(제1항) 규정하면서, 구청장은 시스템 운영 기준을 명확히 하여 정확성, 신뢰성, 갱신 주기 등을 관리한다(제2항)고 규정하고 있습니다.

앞서 질의 가에서 살펴본 것과 같이, 「지방자치법」 제13조제2항제4호더목에 지역경제의 육성 및 지원을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 연수구조례안의 목적이 상가 공실을 체계적으로 조사하고 관리하여, 지역 상권의 회복과 활성화하기 위한 것으로, 상가 공실의 효율적 관리를 위해 상권정보시스템을 구축·운영하는 사항도 자치사무로 볼 수 있으며, 조례로 규정할 수 있을 것으로 판단됩니다.

다만, 연수구조례안 제4조제3항에서 구청장은 상가 공실 정보 정확성 확보를 위해 필요 시 상가 소유자에게 자료 제출이나 사실 확인을 요청할 수 있다고 규정하고 있는데, 실태조사나 시스템 구축·운영 과정에서 조례를 근거로 상가 소유자에게 사실 확인이나 자료를 제출하도록 요구하는 취지로 해석될 경우, 법령상 근거 없이 상가 소유자에게 의무를 부과하는 것으로 볼 소지가 있습니다. 따라서 이러한 규정은 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 저촉될 가능성이 있어 자치법규 입안 시 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2014. 4. 4. 의견제시 14-0074 참조).

한편, 연수구조례안 제3조제3항에서 구청장은 실태조사 결과를 상권정보시스템에 반영하고, 요약본을 구 홈페이지에 공개할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이와 같은 실태조사 결과 요약본의 홈페이지 공개에 관한 사항은 지방자치단체가 보유·관리하는 정보를 활용하고 공개하는 것으로 조례에 규정할 수 있을 것입니다. 다만, 공개 항목과 범위에 대해 조사 목적, 공개의 필요성, 정보의 성격 및 공개내용이 지역경제에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 정책적으로 판단할 사항으로 보이며, 공개 과정에서 개인 또는 영업상의 정보 등이 포함되지 않도록 유의할 필요가 있을 것으로 판단됩니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
가. ∼ 차. (생 략)
카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
2. ∼ 3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ∼ 너. (생 략)
더. 지역경제의 육성 및 지원
5. ∼ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

「행정조사기본법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “행정조사”란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사·문서열람·시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구·자료제출요구 및 출석·진술요구를 행하는 활동을 말한다.
2. ∼ 4. (생 략)
제4조(행정조사의 기본원칙) ① 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다.
② 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다.
③ 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다.
④ 행정조사는 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다.
⑤ 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다.
⑥ 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다.
제5조(행정조사의 근거) 행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다.

「공공기관의 정보공개에 관한 법률」
제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다.
1. ∼ 6. (생 략)
7. 법인·단체 또는 개인(이하 “법인등”이라 한다)의 경영상·영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다.
가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명·신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
나. 위법·부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보
8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보
② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다.
③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준(이하 “비공개 세부 기준”이라 한다)을 수립하고 이를 정보통신망을 활용한 정보공개시스템 등을 통하여 공개하여야 한다.
④ 공공기관(국회·법원·헌법재판소 및 중앙선거관리위원회는 제외한다)은 제3항에 따라 수립된 비공개 세부 기준이 제1항 각 호의 비공개 요건에 부합하는지 3년마다 점검하고 필요한 경우 비공개 세부 기준을 개선하여 그 점검 및 개선 결과를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다.