가. 군수가 외국인 계절근로 프로그램 운영 과정에서 체불임금이 발생한 경우 예산의 범위에서 체불임금을 대위 변제할 수 있도록 조례로 규정할 수 있는지?

나. 임금체불로 인하여 동일 임금을 이중으로 지급한 고용주(농가)에게 “이중지급 피해액의 전부 또는 일부에 대한 보조금 지원” 및 “법률비용 지원”을 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가에 대하여

우선, 이 사안에서 검토되는 양구군이 운영하는 외국인 계절근로 프로그램은 「출입국관리법」 제19조의5에 따라 추진하는 사업으로, 관련법령을 살펴보면, 제1항에 법무부장관은 계절적 특성이 있는 농·어업 등 분야에서 취업활동을 하려는 외국인(이하 “계절근로자”라 한다)의 도입·체류 등을 관리 및 지원하기 위하여 계절근로 프로그램(이하 “계절근로 프로그램”이라 한다)을 시행할 수 있다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 수행하는 외국 정부 또는 외국 지방자치단체와의 계절근로자 도입 관련 업무협약(MOU) 체결 지원에 관한 사항과 계절근로자의 선발·입국·교육·통역·체류·출국 지원 등에 관한 사항 등의 업무를 수행하는(제5항) 계절근로 전문기관을 지정·운영할 수 있다고(제4항) 규정하고 있습니다.

이 사안의 질의는 양구군이 이러한 계절근로 프로그램 운영과정에서 체불임금이 발생하는 경우, 계절근로자가 안정적으로 근무하고 정당한 임금을 받을 수 있도록 군 예산의 범위에서 해당 체불임금을 대위 변제하고, 해당 사업주에 대해 구상권을 청구할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 대한 것으로 보입니다.

계절근로 프로그램은 양구군이 MOU를 체결하여 운영되지만, 근로계약 자체는 고용주(농가를 말한다. 이하 같다)와 계절근로자가 체결하는 것으로, 양 당사자간 사적 계약의 성격을 띠는 것으로 보입니다. 이에 따라 근로 제공에 따른 임금 지급 등에 관한 사항도 「근로기준법」등 근로관계 법령 상 규정에 반하지 않는 범위에서 고용주와 계절근로자간에 자유로이 정할 수 있다고 할 것이고, 그 범위 내에서 고용주와 계절근로자간에 임금에 대한 채권·채무 관계가 성립된다고 할 것이므로 임금의 지급에 관한 내용은 「민법」이나 그 밖에 근로자의 임금 지급에 관해 규정하고 있는 관련 법률의 규정에 따라야 할 것입니다.

그런데 「민법」 제469조에서는 채무의 제삼자 변제에 대해 규정하면서 채무의 변제는 제삼자도 할 수 있으나 채무의 성질 또는 당사자의 의사표시로 제삼자의 변제를 허용하지 않은 때에는 제삼자 변제를 할 수 없도록 규정(제1항)하고 있고, 이해관계없는 제삼자는 채무자의 의사에 반하여 변제하지 못하도록 규정(제2항)하고 있으며, 같은 법 제480조에서는 채무자를 위하여 변제한 자는 변제와 동시에 채권자의 승낙을 얻어 채권자를 대위할 수 있다고 규정하고, 제481조에서는 변제할 정당한 이익이 있는 자는 변제로 당연히 채권자를 대위한다고 규정하고 있습니다.

그리고 근로자의 임금 지급 보장 조치를 마련하여 근로자의 생활안정에 이바지하는 것을 목적으로 규정된 「임금채권보장법」 제7조에서는 사업주가 회생절차개시의 결정이 있거나 파산신고의 결정이 있는 경우 등에 퇴직한 근로자가 지급받지 못한 임금등의 지급을 청구하면 고용노동부장관은 제3자의 변제에 관한「민법」제469조에도 불구하고 그 근로자의 미지급 임금등을 사업주를 대신하여 지급한다고 규정하여 근로자의 임금등을 국가기관 등에서 대신 지급할 수 있는 경우를 한정하여 규정하고 있습니다.

이처럼 근로관계에서 발생하는 임금 채무의 대위변제나 채권의 대위행사에 대해서는「민법」, 「임금채권보장법」 등 법률에서 규정하고 있고, 해당 법률에서는 이에 대해 달리 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않고 있으므로, 특정한 경우에 채무의 제3자 변제나 채권자 대위를 할 수 있도록 조례로 규정하는 것은 조례로 법률의 적용 범위를 제한하거나 확대할 여지가 있는 것으로 보입니다. 이에 따라, 질의 요지와 같은 내용은 조례로 정할 수 없다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 3. 10. 의견제시 21-0039 참조).

나. 질의 나에 대하여

이 사안에서 검토되는 양구군이 운영한 계절근로 프로그램은 「출입국관리법」 제19조의5에 계절관리 프로그램 등의 조문이 신설(2025. 7. 22.)되어 시행(2026. 1. 23.)되기 전, 2023년～2024년도에 같은 법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 제23조제1항, 별표 1 중 5. 단기취업(C-4)과 별표 1의2 중 20의2. 계절근로(E-8) 체류자격에 근거하여 양구군과 필리핀 지방자치단체가 MOU를 체결하고 계절근로 프로그램을 직접 운영·관리한 사업입니다. 그 과정에서 중개업체를 통해 고용주와 계절근로자가 고용계약을 체결하고 임금을 지급하면서, 행정비용 등 일부금액을 공제하여 직접 중개업체에 이체한 사항에 대해 고용노동부 중부지방고용노동청 강원지청은 중개업체에 이체된 금액을 계절근로자에 대한 체불임금으로 보는 시정명령을 함에 따라, 해당 고용주는 계절근로자 근무에 대한 모든 임금을 지급한 상황에서 중개업체에 지급된 부분이 체불임금으로 인정되어 다시 임금을 지급해야 하는 피해상황을 겪고 있는 것으로 보입니다.

이에, 양구군은 해당 고용주의 피해를 지원하기 위해, 이중지급된 임금의 전부 또는 일부에 대한 보조금 지원과 소송 및 행정불복 절차에 필요한 법률비용(변호사 선임비 등을 포함한다. 이하 같다)을 지원할 수 있도록 조례(이하 “양구군조례안”이라 한다)에 규정하려고 하는 것으로 보입니다. 이러한 내용을 조례에 규정할 수 있는지 살펴보겠습니다.

「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 지방자치단체가 기부·보조나 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이는 지방재정이 열악한 현실에서 지방자치단체가 선심성 지출 등 방만한 재정운영을 못하도록 하고 지방자치단체의 예산을 특정 개인이나 단체가 아닌 주민 일반에게 골고루 혜택이 돌아가도록 사용하게 함으로써 지방재정이 주민의 복리증진을 위해 건전하고 효율적으로 사용되게 하려는 데에 그 취지가 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 「2022년 자치법규 입안 길라잡이」, 2022, 120쪽)
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양구군조례안과 같이 비용을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는, 지원하려고 하는 사항이「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 요건에 해당해야 할 것입니다. 먼저, 같은 법 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요할 것인데, 고용주의 임금 이중지급 피해에 대해서 지원할 수 있도록 하거나 소송 및 행정불복 절차에 필요한 법률비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는 개별 법률은 없는 것으로 보입니다.

다음으로, 지방자치단체가 고용주의 임금 이중지급 피해에 대해서 지원할 수 있도록 하거나 소송 및 행정불복 절차에 필요한 법률비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보겠습니다.

「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”를 말한다고 규정하고 있는데, 이에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 법제처 2025. 7. 9. 의견제시 25-0235 참조).

이와 관련하여, 고용주의 임금 이중지급 피해액의 전부 또는 일부에 대한 보조금 지원이 이에 해당하는지 살펴보면, 해당 피해는 개별 근로계약에 따른 사적 법률관계에서 발생한 결과로 보이고, 보조금이 없더라도 외국인 계절근로 프로그램 사업 자체의 수행이 불가능해지는 구조라고 보기는 어려워 보입니다. 또한, 해당 손해는 손해를 발생시킨 당사자에 대한 민사적 구제수단을 통해 회복이 가능한 영역으로, 이를 공공재원으로 직접 보전하는 것은 보조금의 본래 목적과 범위를 벗어날 소지가 있어 보입니다. 따라서, 고용주의 임금 이중지급 피해를 전제로 한 손실보전 성격인 보조금 지원은 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 판단됩니다.

아울러, 해당 피해 관련으로 소송 및 행정불복 절차에 필요한 법률비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 「지방재정법」의 규정, 지방자치단체의 재정적 상황, 보조금 지원 외에 지방자치단체가 할 수 있는 행정 지원의 범위, 비용 지원에 대한 주민의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 하고, 그에 따라 조례에 규정할 수 있을지를 결정해야 할 것으로 보입니다.

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

「출입국관리법」
제18조(외국인 고용의 제한) ① 외국인이 대한민국에서 취업하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 받아야 한다.
② 제1항에 따른 체류자격을 가진 외국인은 지정된 근무처가 아닌 곳에서 근무하여서는 아니 된다.
③ 누구든지 제1항에 따른 체류자격을 가지지 아니한 사람을 고용하여서는 아니 된다.
④ 누구든지 제1항에 따른 체류자격을 가지지 아니한 사람의 고용을 알선하거나 권유하여서는 아니 된다.
⑤ 누구든지 제1항에 따른 체류자격을 가지지 아니한 사람의 고용을 알선할 목적으로 그를 자기 지배하에 두는 행위를 하여서는 아니 된다.
제19조의5(계절근로 프로그램 등) ① 법무부장관은 계절적 특성이 있는 농·어업 등 분야에서 취업활동을 하려는 외국인(이하 “계절근로자”라 한다)의 도입·체류 등을 관리 및 지원하기 위하여 계절근로 프로그램(이하 “계절근로 프로그램”이라 한다)을 시행할 수 있다.
② 계절근로 프로그램의 기본계획, 계절근로자 취업가능 업종 및 도입규모 등 결정에 관한 법무부장관의 자문에 응하기 위하여 법무부장관 소속으로 계절근로 정책협의회(이하 “정책협의회”라 한다)를 둔다.
③ 법무부장관은 계절근로 프로그램을 효과적으로 시행하기 위하여 관계 중앙행정기관의 장의 의견을 들어 법무부령으로 정하는 바에 따라 전문인력 및 시설 등을 갖춘 기관, 법인 또는 단체를 계절근로 전문기관(이하 “전문기관”이라 한다)으로 지정·운영할 수 있다.
④ 전문기관은 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 지방자치단체가 수행하는 외국 정부 또는 외국 지방자치단체와의 계절근로자 도입 관련 업무협약(MOU) 체결 지원에 관한 사항
2. 계절근로자의 선발·입국·교육·통역·체류·출국 지원 등에 관한 사항
3. 그 밖에 계절근로 프로그램의 효과적인 운영을 위하여 법무부장관이 필요하다고 인정한 사항
⑤ 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 전문기관의 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
⑥ 법무부장관은 계절근로 프로그램을 효과적으로 운영하기 위하여 정보통신망을 설치·운영할 수 있고, 정보통신망의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다.
⑦ 법무부장관은 전문기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법무부령으로 정하는 바에 따라 지정을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우
2. 정당한 사유 없이 1년 이상 계속하여 제4항의 업무를 수행하지 아니한 경우
3. 제3항에 따른 지정기준에 적합하지 아니하게 된 경우
⑧ 법무부장관은 제7항에 따라 지정을 취소하거나 업무정지를 명하려면 청문을 하여야 한다.
⑨ 국가, 지방자치단체 및 제3항에 따른 전문기관을 제외하고는 누구든지 계절근로자의 선발, 알선 및 채용에 개입하여서는 아니 된다.
⑩ 제2항에 따른 정책협의회의 구성 및 운영, 제3항에 따른 전문기관의 지정기준 및 절차, 제7항에 따른 처분의 세부기준 및 그 밖에 필요한 사항은 법무부령으로 정한다.

「출입국관리법 시행령」
제23조(외국인의 취업과 체류자격) ① 법 제18조제1항에 따른 취업활동을 할 수 있는 체류자격은 별표 1 중 5. 단기취업(C-4), 별표 1의2 중 14. 교수(E-1)부터 22. 선원취업(E-10)까지 및 29. 방문취업(H-2) 체류자격으로 한다. 이 경우 “취업활동”은 해당 체류자격의 범위에 속하는 활동으로 한다.
② ∼ ⑧ (생 략)

「임금채권보장법」
제7조(퇴직한 근로자에 대한 대지급금의 지급) ① 고용노동부장관은 사업주가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 퇴직한 근로자가 지급받지 못한 임금등의 지급을 청구하면 제3자의 변제에 관한 「민법」 제469조에도 불구하고 그 근로자의 미지급 임금등을 사업주를 대신하여 지급한다.
1. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 회생절차개시의 결정이 있는 경우
2. 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 파산선고의 결정이 있는 경우
3. 고용노동부장관이 대통령령으로 정한 요건과 절차에 따라 미지급 임금등을 지급할 능력이 없다고 인정하는 경우
4. 사업주가 근로자에게 미지급 임금등을 지급하라는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 판결, 명령, 조정 또는 결정 등이 있는 경우
가. 「민사집행법」 제24조에 따른 확정된 종국판결
나. 「민사집행법」 제56조제3호에 따른 확정된 지급명령
다. 「민사집행법」 제56조제5호에 따른 소송상 화해, 청구의 인낙(認諾) 등 확정판결과 같은 효력을 가지는 것
라. 「민사조정법」 제28조에 따라 성립된 조정
마. 「민사조정법」 제30조에 따른 확정된 조정을 갈음하는 결정
바. 「소액사건심판법」 제5조의7제1항에 따른 확정된 이행권고결정
5. 고용노동부장관이 근로자에게 제12조에 따라 체불임금등과 체불사업주 등을 증명하는 서류(이하 “체불 임금등·사업주 확인서”라 한다)를 발급하여 사업주의 미지급임금등이 확인된 경우
② 제1항에 따라 고용노동부장관이 사업주를 대신하여 지급하는 체불 임금등 대지급금(이하 “대지급금”이라 한다)의 범위는 다음 각 호와 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 대지급금의 상한액과 같은 항 제4호 및 제5호에 따른 대지급금의 상한액은 근로자의 퇴직 당시의 연령 등을 고려하여 따로 정할 수 있으며 대지급금이 적은 경우에는 지급하지 아니할 수 있다.
1. 「근로기준법」 제38조제2항제1호에 따른 임금 및 「근로자퇴직급여 보장법」 제12조제2항에 따른 최종 3년간의 퇴직급여등
2. 「근로기준법」 제46조에 따른 휴업수당(최종 3개월분으로 한정한다)
3. 「근로기준법」 제74조제4항에 따른 출산전후휴가기간 중 급여(최종 3개월분으로 한정한다)
③ 제2항 각 호에 따른 근무기간, 휴업기간 또는 출산전후휴가기간에 대한 대지급금의 지급은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 제1항제1호부터 제3호까지에 해당하여 지급하는 대지급금의 경우에는 중복하여 지급하지 아니할 것
2. 제1항제4호 및 제5호에 해당하여 지급하는 대지급금의 경우에는 중복하여 지급하지 아니할 것
3. 제1항제1호부터 제3호까지 중 어느 하나에 해당하여 대지급금을 지급한 경우에는 그에 해당하는 금액을 공제하고, 같은 항 제4호 또는 제5호에 해당하는 대지급금을 지급할 것
4. 제1항제4호 또는 제5호에 해당하여 대지급금을 지급한 경우에는 그에 해당하는 금액을 공제하고, 같은 항 제1호부터 제3호까지 중 어느 하나에 해당하는 대지급금을 지급할 것
④ 대지급금의 지급대상이 되는 퇴직한 근로자와 사업주의 기준은 대통령령으로 정한다.
⑤ 사업장 규모 등 고용노동부령으로 정하는 기준에 해당하는 퇴직한 근로자가 제1항에 따라 대지급금을 청구하는 경우 고용노동부령으로 정하는 공인노무사로부터 대지급금 청구서 작성, 사실확인 등에 관한 지원을 받을 수 있다.
⑥ 고용노동부장관은 퇴직한 근로자가 제5항에 따라 공인노무사로부터 지원을 받은 경우 그에 드는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있으며, 지원금액 및 구체적인 지급방법 등에 관한 사항은 고용노동부령으로 정한다.
⑦ 고용노동부장관은 제1항에 따른 대지급금의 지급 여부에 관하여 고용노동부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업주(대지급금을 지급하기로 한 경우로 한정한다) 및 근로자에게 통지하여야 한다.
⑧ 그 밖에 퇴직한 근로자에 대한 대지급금의 지급 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭제

「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

「민법」
제469조(제삼자의 변제) ①채무의 변제는 제삼자도 할 수 있다. 그러나 채무의 성질 또는 당사자의 의사표시로 제삼자의 변제를 허용하지 아니하는 때에는 그러하지 아니하다.
②이해관계없는 제삼자는 채무자의 의사에 반하여 변제하지 못한다.
제480조(변제자의 임의대위) ①채무자를 위하여 변제한 자는 변제와 동시에 채권자의 승낙을 얻어 채권자를 대위할 수 있다.
②전항의 경우에 제450조 내지 제452조의 규정을 준용한다.
제481조(변제자의 법정대위) 변제할 정당한 이익이 있는 자는 변제로 당연히 채권자를 대위한다.