가. 전남광주통합특별시장 소속 감사위원회에 ‘광주감사담당관’과 ‘전남감사담당관’의 직(職)을 신설하는 경우에 광주감사담당관과 전남감사담당관이 각각 임명되기 전까지 종전의 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관이 각각 광주감사담당관과 전남감사담당관을 수행하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

나. 종전의 광주광역시 감사위원회 상임감사위원이 신설되는 광주감사담당관을 보좌하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

가. 질의 가에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

나. 질의 나에 대하여

아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항

「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법」(이하 “전남광주특별법”이라 한다) 제88조에서는 「지방자치법」 제190조 및 「지방공무원법」 제81조에도 불구하고 전남광주통합특별시(이하 “통합특별시”라 한다)와 그 소속기관 등 통합특별시조례로 정하는 기관 및 그 기관에 속한 사람의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증(이하 “자치감사”라 한다)하고 제92조에 따라 자치감사 결과를 처리하는 행위를 수행하기 위하여 통합특별시장 소속으로 감사위원회를 두도록 규정(제1항 본문)하고 있고, 통합특별시 감사위원회(이하 “감사위원회”라 한다)는 감사위원회의 위원장 1명을 포함한 7명 이내의 감사위원으로 성별을 고려하여 구성하도록 규정(제2항)하고 있으며, 같은 조 제1항부터 제7항까지 규정한 사항 외에 감사위원회에 필요한 사항은 통합특별시조례로 규정하도록 규정(제8항)하고 있습니다. 그리고, 전남광주특별법 부칙 제10조제1항에 따라 종전의 전라남도 또는 광주광역시의 조례·규칙은 통합특별시의 새로운 조례·규칙이 제정·시행될 때까지 통합특별시의 조례·규칙으로 보되, 종전에 적용되던 지역에 한정하여 각각 적용하도록 규정하고 있습니다.

이와 같이 전남광주특별법 제88조제8항에서 감사위원회에 필요한 사항을 통합특별시조례로 정하도록 하고 있고, 같은 법 부칙 제10조제1항에서 종전의 전라남도 또는 광주광역시의 조례·규칙에 관한 경과조치를 두고는 있으나, 질의요지와 같은 사항을 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 같은 법 제88조제8항의 위임에 따라 마련하려는 「전남광주통합특별시 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안」(이하 “통합특별시조례안”이라 한다)에 질의요지와 같은 사항을 규정할 수 있는지 살펴볼 필요가 있습니다.

나. 질의 가에 대하여

먼저, 법령 규정의 의미를 해석할 때에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 해야 하고(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 이와 같은 법리는 조례를 해석할 때에도 동일하게 적용될 것입니다.

이와 관련하여 앞서 살펴본 바와 같이, 전남광주특별법 제88조제1항에 따라 통합특별시장 소속으로 감사위원회를 두도록 규정하고 있고, 같은 조 제8항에 따라 감사위원회에 필요한 사항은 통합특별시조례로 정하도록 규정하고 있습니다. 이와 관련하여 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하는 점(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조)을 고려할 필요가 있습니다.

그리고, 전남광주특별법의 제정이유를 살펴보면, 같은 법의 제정목적이 ‘통합특별시를 설치하여 서울특별시에 준하는 지위를 부여함으로써 인공지능(AI)·에너지·반도체 등 글로벌 미래 첨단산업의 거점을 마련하고, 농어업의 스마트 혁신을 달성하며, 이를 통하여 수도권 일극체제를 극복할 수 있는 남부권 핵심 성장축을 구축하고 실질적인 지방분권과 재정 자립을 실현하여 국가 균형발전과 국민의 복리 증진에 기여하려는 것’이라고 설명하고 있고, 같은 법 제4조제5항에서는 국가의 책무로 통합특별시가 수도권 집중 완화 및 지방행정 혁신의 모델이 될 수 있도록 중앙행정기관의 권한 이양, 규제 완화, 재정 분권 등 실질적인 자치권 확대를 위한 제도적 기반을 마련하도록 규정하고 있습니다.

이와 같은 전남광주특별법의 입법 목적, 같은 법에서 규정한 국가의 책무 규정, 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 족하는 점 등을 종합해보면, 이 법은 통합특별시의 실질적인 지방분권(자치권 확대) 등을 통한 국가 균형발전 등을 목적으로 하는 것으로 보아야 할 것이고, 이러한 취지를 고려한다면, 같은 법 제88조제8항에서 감사위원회에 관해 필요한 사항은 통합특별시조례로 정하도록 규정한 위임의 성격은 포괄적 위임으로 보아야 할 것입니다.

또한, 전남광주특별법 제403조에서는 이 법에 따라 신분에 변동이 발생하는 공무원에게는 그 공무원의 경력 또는 담당업무, 종전의 직위 등을 고려하여 그에 상응하는 직에 임용하도록 규정하고 있고, 「지방공무원 임용령」 제7조제2항에 따라 임용권자는 직위의 직무요건(제1호), 공무원의 인적요건(제2호)을 종합적으로 고려하여 소속 공무원을 적재적소에 임용하도록 규정하고 있는데, 직위의 직무요건으로 직위의 주요 업무활동(제1호가목) 등을 규정하고 있고, 공무원의 인적요건으로 직렬 및 직류(제2호가목) 등을 규정하고 있습니다.

이와 관련하여, 전남광주특별법 제403조에 따라 신분에 변동이 발생하는 공무원에게는 경력, 담당업무, 종전의 직위(광주광역시 감사위원장, 전라남도 감사관) 등을 고려하여 그에 상응하는 직에 임용해야 할 것인데, 같은 조 중 ‘상응하는 직’과 관련하여 “직”이란 ‘공무원 또는 관리가 국가로부터 위임받은 일정한 직무나 직책’을 의미하는 용어(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)로서, “직”은 직위·직급·직무·직책 등이 포함되는 넓은 의미의 개념이고, 상응하는 직에 임용할 때에는 종전의 직위뿐만 아니라 해당 공무원의 경력이나 담당업무 등도 고려해야 할 것이므로, 상응하는 직은 종전의 직위와 동일한 직위로 한정되는 것으로 보기는 어렵습니다. 아울러, 「지방공무원 임용령」 제7조제2항에 따라 임용권자는 직위의 직무요건(직위의 주요 업무활동 등), 공무원의 인적요건(직렬 및 직류 등)을 종합적으로 고려하여 소속 공무원을 적재적소에 임용하도록 규정하고 있으므로, 임용권자는 광주감사담당관과 전남감사담당관이 수행하는 주요 업무활동 등을 고려하여 소속 공무원(종전의 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관)을 적재적소(광주감사담당관, 전남감사담당관)에 임용할 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다.

이와 같이 전남광주특별법 제88조제8항에서 감사위원회에 관해 필요한 사항은 통합특별시조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 사항, 같은 법 제403조와 「지방공무원 임용령」 제7조제2항 등의 규정을 종합적으로 고려하면, 임용권자는 광주감사담당관과 전남감사담당관을 각각 임명하기 전까지 종전의 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관의 직 등을 고려하여 종전의 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관으로 하여금 각각 광주감사담당관과 전남감사담당관의 직을 한시적으로 수행하게 할 수 있는 것으로 보이므로, 질의요지와 같은 사항을 규정하더라도 상위법령에 위배되는 것으로 보기는 어렵습니다.

나아가, 질의요지와 같은 사항을 규정하려는 취지가 감사위원회가 구성(감사위원장, 사무국장, 상임위원, 광주감사담당관 등의 임명)되기까지 한시적으로 불가피하게 발생되는 업무 공백을 방지하기 위한 것이라는 점도 고려되어야 할 것입니다.

따라서, 질의요지에 대해 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

참고로, 통합특별시조례안 부칙 제3조제4항 전단에서는 감사위원장이 임명될 때까지 종전 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관이 각각 광주감사담당관과 전남감사담당관을 겸임하는 것으로 규정하고 있습니다. 먼저, 같은 항 전단 중 ‘감사위원장이 임명될 때까지’와 관련하여 감사위원장, 광주감사담당관, 전남감사담당관은 그 임명 절차 등이 다른 점 등에서 각각 다른 직으로 보아야 할 것이고, 감사위원장은 임명되었으나, 광주감사담당관과 전남감사담당관이 임명되지 않을 경우 광주감사담당관 등의 공석으로 인한 업무 공백은 여전히 존재할 수 있으므로, 같은 항 전단 중 ‘감사위원장이 임명될 때까지’를 ‘광주감사담당관과 전남감사담당관이 각각 임명될 때까지’로 수정할 필요가 있습니다.

그리고, 같은 항 전단 중 “겸임”과 관련하여 “겸직(임)”이란 ‘자기의 본디 직무 외에 다른 직무를 겸함. 또는 그 직무’를 의미하는 용어(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)인데, 이 사안은 종전 광주광역시 감사위원장과 전라남도 감사관의 직이 폐지되고, 폐지된 직에 있었던 공무원이 한시적으로 광주감사담당관과 전남감사담당관의 직을 각각 수행하는 것이므로 겸직으로 보기는 어렵습니다. 이에 따라 같은 항 중 “겸임하며”를 “수행하며”로 수정할 필요가 있는 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.

다. 질의 나에 대하여

질의요지와 관련하여 「광주광역시 감사위원회 구성 및 운영 조례」 제4조제1항에 따라 구성되는 광주광역시감사위원회의 감사위원 중 상임감사위원(이하 “종전상임감사위원”이라 한다)에 대해 감사위원회의 위원장이 임명될 때까지 종전상임감사위원(5급 상당)이 감사위원회에 신설되는 광주감사담당관(4급)을 보좌하도록 규정하려는 것으로 보입니다.

이와 관련하여, 앞서 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「지방공무원 임용령」 제7조제2항에 따라 임용권자는 직위의 직무요건(직위의 주요 업무활동 등), 공무원의 인적요건(직렬 및 직류 등)을 종합적으로 고려하여 소속 공무원을 적재적소에 임용하도록 규정하고 있으므로, 임용권자가 소속공무원(종전상임감사위원)으로 하여금 광주감사담당관을 보좌할 필요가 있다고 판단하는 경우에는 질의요지와 같은 사항을 규정하는 것이 가능할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「전남광주통합특별시 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례안」
제3조(감사위원회 등에 대한 경과조치) ① 이 조례에 따른 감사위원회가 구성되기 전까지 「전남광주통합특별시 행정기구 설치 조례」에 따라 설치된 감사위원회 사무국 전남감사담당관은 전라남도 감사관이, 광주감사담당관은 광주광역시 감사위원회가 각각 종전의 관할 구역에서 수행하였던 기능과 업무를 종전과 같이 수행하고, 이 경우 각각 종전의 소관 조례, 규칙 및 규정에 따른다. 다만, 새로 제정된 통합특별시 조례 등의 적용이 필요한 사항은 별도로 결정한다.
② 제1항에 따라 전라남도 감사관과 광주광역시 감사위원회가 행한 심의·의결, 그 밖의 행위는 이 조례에 따른 감사위원회가 행한 것으로 본다.
③ 이 조례에 따른 감사위원회가 구성되기 전에 「전남광주통합특별시 행정기구 설치 조례」에 따라 설치된 사무국 및 그 직원은 특별법 제90조 및 이 조례에 따른 감사위원회 사무국 및 그 직원으로 본다.
④ 이 조례에 따른 감사위원회 위원장이 임명될 때까지 종전의 광주광역시 감사위원장은 광주감사담당관을, 전라남도 감사관은 전남감사담당관을 각각 겸임하며, 종전의 광주광역시 감사위원회 상임감사위원은 광주감사담당관의 업무를 보좌한다. 이 경우 직위와 처우는 각각 종전에 준한다.

「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법」
제1조(목적) 이 법은 전라도 천년의 유구한 역사를 계승한 광주광역시와 전라남도가 함께 이룩한 5·18민주화운동과 민주·인권·정의·평화의 광주정신과 대동정신을 바탕으로 종전의 전라남도와 광주광역시를 통합하여 전남광주통합특별시를 설치하고, 인공지능·에너지·반도체 등 글로벌 미래 첨단산업과 농어업의 조화로운 발전을 통하여 실질적인 지방분권과 국가균형성장에 이바지함을 목적으로 한다.
제4조(국가의 책무) ① ～ ④ (생 략)
⑤ 국가는 통합특별시가 수도권 집중 완화 및 지방행정 혁신의 모델이 될 수 있도록 중앙행정기관의 권한 이양, 규제 완화, 재정 분권 등 실질적인 자치권 확대를 위한 제도적 기반을 마련하여야 한다.
제88조(감사위원회의 설치 및 직무 등) ① 「지방자치법」 제190조 및 「지방공무원법」 제81조에도 불구하고 통합특별시와 그 소속기관 등 통합특별시조례로 정하는 기관(이하 “감사대상기관”이라 한다) 및 그 기관에 속한 사람의 모든 업무와 활동 등을 조사·점검·확인·분석·검증(이하 “자치감사”라 한다)하고 제92조에 따라 그 결과를 처리하는 행위를 수행하기 위하여 통합특별시장 소속으로 감사위원회를 둔다. 다만, 교육·학예 분야 사무와 기관 및 그 기관에 속한 자에 대한 감사는 통합특별시교육감이 임명한 통합특별시교육청 감사기구의 장이 수행한다.
② 감사위원회는 감사위원회의 위원장(이하 “감사위원장”이라 한다) 1명을 포함한 7명 이내의 감사위원으로 성별을 고려하여 구성한다.
③ 감사위원은 통합특별시조례로 정하는 자격을 갖춘 사람 중에서 통합특별시장이 임명하거나 위촉하되, 감사위원 중 2명은 통합특별시의회가 추천하는 사람, 1명은 통합특별시조례로 정하는 시민사회가 추천하는 사람을 임명·위촉한다.
④ 통합특별시장, 통합특별시의회는 감사위원을 선정 또는 추천하려는 경우에는 감사위원 선정·추천위원회의 심의를 거쳐야 한다.
⑤ 통합특별시 소속 공무원이 아닌 위원의 임기는 3년으로 한다.
⑥ 자치감사의 구체적인 방법과 범위, 자치감사 활동의 기준 등 자치감사에 필요한 세부적인 사항은 감사위원회의 의결을 거쳐 감사위원장이 정한다.
⑦ 감사위원회는 그 직무에 있어서는 독립된 지위를 가지며, 조직·인사 및 감사활동에 필요한 예산의 편성에서 독립성이 최대한 존중되어야 한다.
⑧ 제1항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 감사위원회와 제4항에 따른 감사위원 선정·추천위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항은 통합특별시조례로 정한다.
제403조(공무원의 신분상 불이익 방지) 이 법에 따라 신분에 변동이 발생하는 공무원에게는 그 공무원의 경력 또는 담당업무, 종전의 직위 등을 고려하여 그에 상응하는 직에 임용하여야 하며, 그 밖에 인사에서 불이익을 당하지 아니하도록 하여야 한다.

「지방공무원 임용령」
제7조(보직관리의 기준) ① (생 략)
② 임용권자는 다음 각 호의 요건을 종합적으로 고려하여 소속 공무원을 적재적소에 임용해야 하며, 제8조의4에 따른 다면평가를 실시한 경우에는 그 결과를 임용에 반영할 수 있다.
1. 직위의 직무요건
가. 직위의 주요 업무활동
나. 직위의 성과책임
다. 직무수행의 난이도
라. 직무수행요건
2. 공무원의 인적요건
가. 직렬 및 직류
나. 윤리의식 및 청렴도
다. 보유 역량의 수준
라. 경력, 전공분야 및 훈련 실적
마. 그 밖의 특기사항